王小鲁:关于推进财税体制、土地制度和户籍制度改革的建议

选择字号:   本文共阅读 1281 次 更新时间:2013-08-29 23:59:39

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王小鲁 (进入专栏)  

  

  [摘要]收入分配不公问题已经成为社会关注的焦点,严重影响社会和谐稳定,对未来发展也构成严重威胁。这一状况的形成,与长期以来我国行政体制、财税体制、土地制度、社会管理体制、市场管理体制等方面存在的许多弊病相关。不解决这些体制问题,社会两极分化、腐败和收入不公平分配、内需不足和经济结构失衡等一系列问题都难以从根本上得到解决。

  [关键词]收入分配;财税体制;土地制度;城乡户籍制度

  

  当前我国收入分配不公问题已经成为社会关注的焦点,严重影响社会和谐稳定,对未来发展也构成了严重威胁。这一状况的形成,与长期以来我国行政体制、财税体制、土地制度、社会管理体制、市场管理体制等方面存在的许多弊病相关。不解决这些体制问题,社会两极分化、腐败和收入不公平分配、内需不足和经济结构失衡等一系列问题都难以从根本上得到解决。在推进行政体制改革的同时,也需要推进这些其他方面的改革。这些改革可以通过渐进的方式推进,在不引起巨大社会震动的条件下逐步实现。但在一些关键问题上,也必须有攻坚的准备。本文分析现行财税体制、土地制度和城乡户籍制度等方面存在的问题,并提出这几个领域的具体改革建议。

  

  一、导致收入分配失衡的症结所在

  

  1.财税体制与腐败现象

  当前危害最大、引起收入分配严重失衡、形成社会矛盾焦点的是腐败导致的非法收入和灰色收入问题。要解决这些问题,反腐是当前要务。但腐败问题与我国现行财税体制一些严重缺陷直接相关。这些体制缺陷对行政管理产生不良的利益诱导,对各级党政干部具有很大的腐蚀作用,也直接导致公共资源的浪费及低效率的分配和使用。因此只有通过财税体制改革消除这些弊端,才能从根源上杜绝腐败。

  腐败问题与公共资金及资源收益的流失及不合理分配密不可分。2011年我国财政收入超过10万亿元,加上土地出让收入、其他政府性基金和社保基金收入、中央国有资本经营收入,合计超过17万亿元,占GDP的36%。另外政府和国有企业投资大量使用银行贷款和股市资金,它们实际支配的资金规模还远高于以上数字。但与发达国家相比,我国财政体制的主要问题还不在于政府收入过大,而是支出结构不合理;政府自身消费过大,一般行政管理支出过高,公共服务支出相对不足。而且由于制度不健全和缺乏监督,还导致了公共支出中资金大量流失和挥霍浪费,由此也形成了一批靠公共权力致富的人群。以下几个方面问题非常突出:

  其一,根据计算,我国财政支出中,广义行政管理费支出约占财政支出总额的25%左右(未包括土地出让和其他政府收入中用于这方面的支出),而大多数发达国家的该项比例只有百分之十几。我国的广义行政管理费占财政支出的比例比发达国家高出大约十个百分点左右,仅此一项一年多支出约1万亿元,挥霍浪费和流失严重。这其中,因为透明度低和缺乏监督,“三公消费”支出数额巨大(但并不仅限于在行政管理费名义下的支出);另一方面由于各级党政机构臃肿庞大和行政支出无标准、无节制,也耗费了大量公共资源。

  其二,政府投资和其他政府支出项目漏洞巨大。2011年国有单位和国有控股企业投资10.8万亿元,这不仅涉及财政资金,还在更大程度上涉及银行贷款和其他公共资金。许多政府投资项目的案例显示,虚假招标、幕后交易、层层转包、收受回扣、以次充好等现象相当普遍,导致公共资金大量流失和豆腐渣工程层出不穷。如果按投资总额10%的流失计算,公共投资资金每年流失超过万亿元;而许多案例显示的实际情况更加严重。

  其三,相关税制缺失,导致资源性和垄断性收益的不合理分配。2011年石油、煤炭、有色金属采矿业利润合计接近1万亿元。其中石油和天然气行业的成本利润率高达58%,高于一般竞争性行业7~8倍,收益的主要部分来源于自然资源。我国银行业也是一个集中程度高、竞争程度低的行业,而且基准利率由央行制定,其利润得到行政保证。2011年银行业净利润高达1.04万亿元。再加上其他资源性和垄断性行业,这些行业每年超额利润合计当在2万亿元以上,但只承担与竞争性行业相同或类似的税负。现行税制没有针对垄断利润的税种,针对石油和天然气的资源税税率经过改革也仅为从价的5%,大部分资源收益仍归企业支配,而且该项税改未涉及煤炭等行业。这方面的税制缺失,是导致资源性、垄断性行业与竞争性行业之间严重苦乐不均的基本原因,使垄断性收益分配不当,并通过多种渠道转化为少数人的灰色收入,滋生出大量腐败现象。

  2.土地制度及土地收益分配

  城镇化的推进带来了土地和房产增值的巨大空间,土地资源的管理、土地收益的分配和使用成为影响收入分配的重要环节。现行土地征用、出让和土地溢价的分配制度都存在严重缺陷,导致不公平的分配和社会冲突。这表现在以下几个环节:

  其一,政府低价从农民手中征地,开发后高价出让,大部分失地农民补偿不足(少数大城市郊区的情况除外),甚至影响到他们未来的生计,也是导致群体事件频发、官民冲突不断的一个主要原因。

  其二,现行土地出让制度对地方政府形成了很大的利益驱动,促使地方政府垄断地源、推高地价,并对控制房价的措施进行消极抵制。地方政府土地出让收入巨大,2011年超过3万亿元,但使用非常不规范,存在严重的资金流失、浪费和暗箱操作、钱权交易现象。

  其三,地源的垄断性也使高度依赖土地的房地产行业具有垄断性,客观上为官商勾结和寻租行为提供了存在条件。2011年,房地产业扣除商品房造价和土地成本后的推算利税空间接近2万亿元,但账面利润和税金合计不到1万亿,表明有巨额的回扣、馈赠、行贿等支出和隐藏利润。

  其四,房产税缺失为少数富人和巨额财产来路不明者大量囤房、炒房、进一步赚取巨额利润提供了便利条件,而不用付出任何成本。如果按目前商品住宅存量面积(不包括“房改”房、自建房等类住房面积)的20%掌握在投机性囤房者手中计算,房价每上涨20%,至少给他们带来1.5万亿元的收益。

  上述这些环节的土地和房产溢价合计一年不会少于5万亿元。这基本上不体现在GDP核算中,但事实上构成了某些机构和个人的真实收入,却仅仅使少部分人受惠。巨额的土地和房产溢价集中体现在高房价上,大部分最终由对住房有刚性需求的中等及以上收入阶层承担,很多人为此付出他们一生的积蓄;另一部分房价转化为城市商业、服务业的高额租金成本,最终转嫁给广大消费者。这实际上形成了逆向再分配,是导致收入分配严重不均的一个主要因素。

  土地制度及土地收益分配制度能否理顺,不仅在相当大程度上影响我国的收入分配格局,而且关系到未来城镇化能否继续顺利推进、经济能否保持健康发展,应引起高度重视。

  与土地市场的情况相似,伴随着生产要素资本化进程,在企业上市、采矿权出让、国企改制等领域,每年也都在产生巨额溢价。而在制度不健全的情况下,都会导致不公平的分配,产生钱权勾结、内幕交易等腐败现象。解决这些领域收入分配不合理的问题,关键都在于制度改革。

  3.户籍制度和社会保障

  发达国家的实践证明,建立全社会覆盖的社会保障和公共服务体系,是改善收入分配、解决低收入和弱势群体问题的有效途径。我国目前这方面的一个突出缺陷是受现行户籍制度限制,一亿多原籍农村、长期在城市打工的进城农民工没有被城镇社会保障体系覆盖,在保障性住房和子女教育等方面也不能享受与城市户籍人口相同的待遇,因此面临诸多困难,难以在城市安家落户,成为长期漂泊的流动人口,这将带来一系列严重的社会问题。在这方面应该由政府和企业负担的欠账,估计一年超过1万亿元。已经出台的收入分配改革意见在解决农民工户籍问题方面提出了一些有积极意义的措施,但仍然存在一些实际障碍,不足以解决这一问题,需要更有力的措施推进户籍制度改革。

  与此同时,目前我国农村按现行贫困标准有1.2亿贫困人口,人均年收入低于2300元,而农村低保目前只覆盖了 5340万人,至少超过半数农村贫困人口没有纳入农村低保。相当一部分地区的农村低保和农村养老保险标准仍然过低。解决这些欠账估计需要年增加资金2000亿元。

  另外,我国作为中等收入国家,公共教育和医疗支出占GDP比重至今还低于低收入国家平均水平(据世界银行2009年数据)。与中等收入国家平均支出比重相比,粗略估算我国在公共教育和医疗方面一年少支出约1万亿元。此外,公共服务资金在城乡间、不同地区间的分配高度不均等。例如按大中小学加权计算的在校学生人均教育经费,全国最高和最低的省份(括直辖市)相差6倍之多。这也在事实上进一步扩大了收入差距,是现行财政体制亟待解决的问题。

  4.市场环境与公平竞争

  收入分配失衡还与缺乏公平竞争的市场环境及垄断程度过高有关。目前各级地方政府在促进增长和扩大投资方面有强烈冲动,常常过多地鼓励资本密集的大项目投资和大企业发展,不惜让税让利、免费供地、提供各种优惠,而在完善公共服务、改善市场环境和实现充分就业方面缺乏激励,这些政策差别常常使众多小、微企业处于不利的竞争条件。

  大银行主导金融市场的情况,也对小企业的融资非常不利,导致它们贷款难,贷款成本很高。这使要素配置发生倾斜,企业规模和资本密集度不断上升,减少了就业机会,也因此扩大了收入差距,加速了消费率下降。小、微企业承担了我国非农就业的60%,但融资难、经营环境差,这对广大普通劳动者和经营者的就业状况和收入状况有非常不利的影响。

  此外,有些地方政府和部门常常超越必要的范围,把政府干预延伸到竞争性领域的一般经济活动,弱化和替代市场竞争的作用,导致行政垄断和效率损失。这也包括有些公务人员借监管名义对企业巧立名目、设置障碍、敲诈勒索、增加企业负担。这些行为不仅仅增加了企业的成本,也增加了企业经营的障碍,妨碍了企业的正常发展。

  上述几个方面体制缺陷导致的一多一少(不合理收入多,公共服务、社会保障和转移支付少),是导致当前我国收入分配失衡的基本原因,也导致了长期以来消费需求不足、投资过度的经济结构失衡,并且直接影响社会稳定和未来发展。在今后几年中,配合行政体制改革的推进,应重点考虑以下几方面的体制改革:

  其一,推进财税体制改革。除了尽快实现各级政府全口径财政细项公开,以利社会公众监督之外,应着力建立统一的财政体系,全面制定各项财政支出的标准,严格控制政府支出。只有建立严格的收入和支出标准,形成制度规范,才能进行监督,也才能合理分配公共资金。同时需要改革财政转移支付制度,改革资源税和开征针对垄断利润的税种,并均衡个人所得税税负。

  其二,结合城镇化进程,逐步开放土地市场,促进各种类别的土地合理流转,配套推进土地征用和出让制度改革、房产税改革和其他相关税制改革,合理调整国家、农民和各类经济实体之间围绕土地的利益分配关系。

  其三,加快解决进城农民工的社会保障和公共服务问题,特别需要加快城乡户籍制度改革的步伐,促进农民工市民化,为城镇化的健康发展铺平道路。

  其四,简政放权,扩大竞争,减少行政垄断,限制垄断行业的特权,建立和完善市场运行规则,改善小微企业经营环境,促进公平市场竞争。

  在以下几个部分,将分别提出关于财税体制、土地制度和户籍制度改革的具体建议。

  

  二、关于改革财税体制的建议①

  

  我国在改革开放后,国民经济从计划体制转向市场体制,政府与各类经济主体之间的关系在客观上发生了深刻变化。其间行政体制和财税体制虽进行了一系列局部改革和调整,但未能适应上述变化而完成转轨,反而在某些方面与市场经济体制之间发生了越来越大的冲突,积累形成了若干严重的弊病。突出表现在:

  其一,政府机构臃肿膨胀,行政费用居高不下。

  其二,政府收入仍不规范,未形成统一的财政体系。

  其三,财政资金分配缺乏标准,苦乐不均;政府支出漫无节制,透明度低,三公消费数额巨大,造成腐败和大量浪费。

  其四,政府的增长目标和公共服务目标之间关系没有理顺,财政支出重投资、轻服务,加剧了投资过度、产能过剩、公共服务缺失和政府隐性债务风险。

  其五,中央和地方财政责权利关系没有理顺,缺乏规范的分配机制。对地方的专项转移支付比例过大,其分配取决于部门讨价还价和各地政府“跑部钱进”,败坏了风气,导致分配不均和浪费,也使地方政府高度依赖土地财政。

  其六,公共投资和其他政府支出项目缺乏有效监管,腐败和资金流失非常严重。

  其七,资源收益和垄断利润的主要部分未纳入公共财政,(点击此处阅读下一页)

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