朱大旗 李蕊:论预算审批制度的完善——兼论我国《预算法》的修改

选择字号:   本文共阅读 415 次 更新时间:2013-08-27 09:49:34

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朱大旗   李蕊  

  

  内容提要: 预算审批是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。受立法技术和条件的限制,我国现行法律、法规尤其是《预算法》对于预算审批制度的规定过于笼统,缺乏可操作性,导致人大预算监督权难以有效行使。笔者建议以预算法修改为契机,汲取发达国家预算审批制度精髓,从审批主体、审批对象、审批权能、审批程序等多方面对我国预算审批制度进行系统梳理和立法完善,以期推动我国的财政法治进程。

  关键词: 预算审批;预算审批制度;预算监督

  

  预算监督是现代“预算国家”所要求的基本条件之一。〔1〕正如有学者所言“要建立一个民主的政府,首先要让它看得见;要让它看得见,它就得有一个统一的、受监督的预算”。〔2〕预算监督的核心是立法监督,立法监督的关键在于预算审批。预算审批是预算草案转化为预算法律文件的必经之路,是公共财政实施的首要环节。〔3〕我国《宪法》第62条和第99条明确规定:“全国人民代表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”、“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的预算及其执行情况的报告” , 1995年开始实施的我国《预算法》第39条也规定:“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。” 这为我国各级人大对预算进行审批提供了宪法和法律依据。但在预算实践中,由于我国现行立法尤其是《预算法》对于预算审批主体、预算审批程序等预算审批制度的规定过于简单,缺乏可操作性,导致预算审批流于形式,人大对预算的监督难以有效行使。因此,我们有必要以《预算法》的修改为契机,汲取发达国家预算审批制度的精髓,从审批主体、审批对象、审批权能、审批程序等多方面对我国预算审批制度予以立法完善,以期推动我国的预算法治进程。

  

  一、人大预算监督权和预算审批权

  

  人大预算监督权是人大对预算全过程(预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算)进行立法规范和监督的权力,是宪政的基础。根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督法等规定,我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权,对预算执行的监督权,财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。〔4〕

  预算审批是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,是人民行使管理国家事务权力的具体表现。从表象看,预算审批的结果一般体现为经代议机构审议通过的静态预算文件;就实质而言,预算审批与预算编制、执行、调整、决算、监督等一系列既相互影响又相对独立的程序共同构成国家预算的动态决策过程。预算审批权又称“钱袋”权,是现代各国代议机关普遍享有的一项重要权力。英国1688 年的《权利法案》和1789 年的《综合基金法》都强调政府财政收支活动必须经过议会授权或同意,并纳入统一管理体系。1882年英国议会正式确立预算制度,明确规定国会享有预算的审批核准权。〔5〕法国宪法第39条规定:“财政法案应首先送至国民议会进行审议。”〔6〕美国宪法第1条规定财政权是国会的一项重要的权力,主要包括征税权、举债权和拨款权以及在财务方面的监督权。其中对于政府财政预算的审议、决定和监管又是国会最主要的财务权力和工作内容之一。日本宪法第86条也规定内阁编制每一财政年度的预算必须向国会提出,经其审议方能通过。

  就我国而言,预算审批权是人大预算监督权的核心权能,〔7〕是指人民代表大会作为国家权力机关受人民委托,依照宪法和法律的规定对政府编制的预算草案进行民主审查、评议和决议的权力。政府预算草案经国家代议机关审查批准后,成为重要的法律文件并得以实施,体现国家代议机关代表全体公民对政府预算草案的最高决定(同意)权。

  受立法技术和条件的所限,我国现行法律、法规尤其是《预算法》,对于人大预算审批的规定还过于笼统和原则。〕对审批的主体、对象、程序等规定还不完备,导致人大预算审查形式大于内容,财政民主、财政法定等原则难以充分贯彻,人大预算监督权难以有效行使。

  目前我国《预算法》正在修订过程中,2012年7月全国人大常委会法工委向社会公开《预算法》修正案(草案二次审议稿)。与现行《预算法》相比,二审稿对于人大预算审批制度的规定有所突破:不仅确立了全口径的政府预算体系和预算管理完整性原则,将全部政府收支纳入预算并置于人大监督之下。〔9〕还强化了人大及其常委会对预算全过程的监督。〔10〕并且明确了人大有关专门委员会、常委会有关工作机构有权对预算草案、调整预算草案、决算草案提前审查,提出初步审查意见,要求政府及政府有关部门研究处理并反馈意见。〔11〕但是这一《预算法》修正案草案对人大预算审批制度的规定操作性不强,并未真正解决预算审批主体审查能力不足、审批实体权利缺失以及预算信息资源不对称等问题,不能从根本上改变“我国行政主体的预算权保持强势,立法主体的预算权虚化无力的现实。”〔12〕难以保障人大预算审批权的充分行使。因此,未来我国《预算法》的进一步修订,应对我国的预算审批制度进行系统梳理和立法完善,以促进人大预算监督权的充分行使,进而在预算活动中真正实现立法权力与行政权力的制衡。

  

  二、完善预算审批制度的目标分析

  

  (一)反映社会公共需求,实现财政公共性

  作为法治社会和市场经济的必然选择,公共财政最主要的职能是为社会公众提供公共物品,满足公共需要。其核心理念是强调社会“公共需要”即国家职能与财政职能的公共性。预算审批是公共财政实施的首要环节,预算审批制度是保障公共性得以实现的现代预算基本制度。

  预算审批是作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众通过其选举的代表组成的代议机关对预算案进行审查和决议,是反映社会公共需求和限制政府权力的关键环节。完善预算审批制度,实际上是从源头保证公共财政的顺利推行。公共财政的基本要求是财政民主。财政民主原则决定了国家预算必须反映社会公众愿意并应得到代表其意愿的代议机关的批准。正如洛克所言“政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意,即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势,主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定。”〔13〕代议机构为了体现其代表的民意,必须对政府所履行的行政尤其是预算职能进行监督和控制来实现应有的责任。〔14〕

  作为公共财政实施的首要环节,在预算审批过程中,由公众选举产生的代议机关代表公众核实政府预算安排是否符合公共财政的实质要求并进行财政决策。因此预算审批的过程实质上也是国家财产权和私人财产权之间的博弈过程。预算审批制度的完善,必将推动财政分配的公共选择程序的建立,在公众、代议机关和政府之间形成财政权力的制衡机制,进而真正实现财政决策的民主化和科学化,这无疑将促进财政公共性的实现。

  (二)有效约束政府财政权力、促进有限政府建设

  公共选择理论的代表人物布坎南认为,政府由多个理性经济人组成,并在决策过程中追求自身利益的最大化,与此同时选民由于无法支付相对昂贵的政治信息成本,而在选举政府时作出不理性的决定,这样选出的政府经常被特殊利益集团所操纵,由此政府的决策可能背离公众利益。〔15〕没有限制的权力,必然导致对权力的滥用,从而败坏国家的能力。正是基于此,有限政府成为宪政制度的核心理念。威尔逊指出“和立法同等重要的事,是对政府的严密监督。一个有效率的被赋予统治权力的代议机构,应该不只是像国会那样,仅限于表达全国民众的意志,而且还应该领导民众最终实现其目的,做民众意见的代言人并且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督”。〔16〕宪政的目的就是“限政”,即对政府的权力进行限制,以达到充分保护公民权利不受公权力侵犯的目标。

  “制度就象一个过滤器,它决定了决策者所能得到的机会。”〔17〕只有通过一系列制度安排,落实权力制衡的原则,才能实现“以权力制约权力”。财政权是政府的一项重要权力。新政治经济学理论认为,官僚行为目标是追求预算最大化。预算审批作为现代预算制度的核心内容之一,在此过程中纳税人通过代议机关对政府行政权力进行约束和制约,是限制政府财政权的关键一环。它通过控制政府预算来控制政府的经济来源和财政支出的流向和流量,保证政府财政行为和决策符合民众的根本利益,监督政府做到真正对民众(纳税人)负责。正如布坎南所指出的,财政约束实际上可以代替选举约束,即使在选举约束失效时它们仍然有效。韦伯对此也有过精辟论述,“财政预算权是代议机构决定性的权力手段,代议机构能够通过拒绝支付经费和拒绝批注立法建议,对行政施加压力”。〔18〕完善的预算审批制度实质上是发挥控权效能,保障财政运行的稳定性、规范性和可预测性,用法律的形式明确界定政府预算权力边界,防止政府财政权力滥用。〔19〕

  

  三、完善预算审批制度的构想

  

  (一)完善专业性审查、健全预算审查主体体系

  预算审批是一项复杂而严谨的工作,政策性、法律性、技术性较强,需要多个专门机构通力协作才能完成。由于我国各级人大代表的非专职性及缺乏健全的预算审查组织体系、缺少强有力的专门委员会及专业的人员,使得各级人大难以对预算进行实质性审查。有鉴于此,笔者建议:

  第一,设立专门的预算委员会。

  为加强议会预算审查权,国际通行的做法是在议会内设立预算专门委员会,具体承担预算审查工作。例如日本的参、众两院都设置了专门的预算委员会,法律规定预算草案经由两个机构审议后的才能提交参、众两院表决。在美国,参众两院各有一个预算委员会。两院预算委员会将各专门委员会对于预算建议的额度予以汇总,并决定预算支出适当水准授权总额、公共债务、超额赤字、联邦收入等,起草预算共同决议,设定总的支出水平,并根据不同的政府项目,将全部费用在国会各个委员会之间进行分配。研究表明,各国预算委员会的预算审查监督职能目前还存在扩大的趋势。

  我国宪法规定的人大专门委员会中没有预算委员会, 其职责由财经委员会行使。而目前全国人大财经委仅有委员30余人,其本身承担了研究和审议国民经济、社会发展规划,草拟、审查经济方面的法律、法规,调研国民经济重大问题等大量繁重的工作,再加上预算审查时间较短,一般难以对预算草案进行深入细致的审查。从地方看,虽然大部分省级人民代表大会都设立了专门的预算监督部门,但是同全国人大一样面临编制不足、专业人才缺乏等问题。为此全国人大及一些地方的人大在人大常委会下设立预算工作委员会,〔20〕但是预算工作委员会作为人大常委会的办事机构, 组成人员并不是人大代表,其职责也仅限于为常委会提供咨询意见,对预算案及其他重大事项没有初审权,也没有向人大或常委会提出议案的权力。

  因此,笔者建议设立专门的预算委员会,隶属于同级人大, 其成员从本级人大代表中经过代表大会选举产生并常年驻会,将目前人大财经委的预算审查职能划归预算委员会,预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审, 并就预算草案向人大常委会和人大提出意见、报告。预算委员会要广泛吸收全国人大代表中财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家,与法律委员会等其他专门委员会相配合,推进预算实质化审查。

  第二,充实完善预算工作委员会,辅助预算委员会开展预算审查工作。

  在预算审查活动中,代议机关预算审查的力度和质量,有赖于其掌握预算信息资源的充分程度。为减少代议机关与行政机关信息不对称带来的消极影响,一些国家的代议机关通过成立专门的预算辅助研究机构以获取更多的财政信息资源,进而提高预算审批质量。目前预算审查监督能力强的代议机关基本都拥有健全完善的预算审查辅助研究机构和人员。例如,美国国会收到总统提交的联邦预算草案后,国会预算局会对总统预算进行分析并提出修改意见,并向两院预算委员会提出预算案之综合分析报告。国会还下设了预算办公室作为附属机构,协助预算委员会进行预算审查工作。预算办公室由拥有高学历的专家学者组成,为国会中与预算有关的专业委员会提供技术性、辅助性服务,对政府提交给国会的预算草案进行分析、评价。

  目前我国预算审批面临的一个突出问题是政策研究和咨询机构离公共财政决策较远。(点击此处阅读下一页)

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