黄维青:论征收补偿与公共利益——政府、开发商与钉子户的关系处理

选择字号:   本文共阅读 653 次 更新时间:2013-08-19 16:23:17

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黄维青  

  

  【摘要】加强房屋征收中公民私有财产的保护,必须要对房屋征收建立起一套科学、公平、完备的法律制度,在合理界定公共利益的基础上协调好征收参与人的利益,特别要对政府在其中的地位和作用上加以准确的定位和规范,从观念上树立保护公民私有财产权的意识,从程序上提供相对充分的救济发生,从行动上在全过程付诸实施。

  【关键词】房屋征收;公共利益;私有财产保护

  

  一、征收中的钉子户现象

  

  据说蒋介石当上中华民国的总统以后,想把位于浙江奉化武陵镇上老家的旧房子拆掉扩建一下,于是要让周围的邻居搬迁,好给蒋家腾出地盘。邻居们得知蒋家扩建房子的事后,都纷纷让出自己的宅基地,可是隔壁卖千层饼的周顺房的主人却不愿意腾出自己家的地盘。原来,周顺房的主人与蒋介石都是儿时的小伙伴,所以并不把蒋介石看成是神圣不可侵犯的大人物。他接到拆迁的通知后说:“瑞元(瑞元是蒋介石的小名)当皇帝了,他让我搬,我不得不搬……”并执意要让蒋介石亲自来说。蒋介石听后叹曰:“迁不迁由他去吧。”这个周顺房,大约就是我们今天在城市建设中所说的“钉子户”吧?这个钉子户到现在还镶嵌在蒋介石故居大院右边,叫“周顺房千层饼店”。

  “钉子户”一词说得最多的可能还是拆迁办和媒体,我们经常从新闻里看到关于“钉子户、依法强行拆除”等关键词。钉子户一词叫法似有不妥,似乎与刁民含义相当,这种叫法不符合构建和谐社会理念。

  关于钉子户的问题,全国出现了不少不该发生的事,也酿造了许多的悲剧,让人深感痛心。其实,钉子户我想谁也不想去做,谁也不愿意去做,毕竟这是个不光彩的头衔,是一种贬义的概念,我们不妨回过头来想想,也许他们也是在没有办法的情况下而出此下策,是不得已而为之吧,但也不妨有那么一些人是有意而为之的,但我相信绝大部分人是没有办法的。

  某地一对夫妻,下岗多年,孩子在外地求学,现在要征收,要补交好几万吧,夫妻两人的收入只够支付孩子的生活和自己的日常开支,哪来的积蓄?别说几万了,就是几千我看也不大可能拿出来,大家想想,针对这种情况他们如何去选择?也许他们也会为了自己有一个容身之所而去选择做钉子户吧,用他们的话说就是“没有办法的办法”。

  大众对钉子户的态度似乎较以往有了很大的不同。如果放在30年前,某人若被冠以钉子户的头衔,那么,他被人鄙视和唾弃是毫无疑问的。因为,大家会觉得这钉子户一定就意味着那是耍无赖,意味着妨碍社会主义的建设事业,妨碍着伟大的“四化”大计。一般人,那是绝对戴不起这沉重的大帽子。可现如今,钉子户的概念,显然已经被注入了新的时代含义,俨然成了对抗传统强势势力的仪仗队。群情激愤所指向的对象基本都是钉子户的对立面,有开发商,有政府主管部门,有纠纷的裁判机构等。现在钉子户逐渐成为敢于和官商勾结的恶势力相斗争的英雄代名词。

  这些年来,大拆迁是全国许多城市及农村的普遍现象。“钉子户”之所以成为钉子户,一般是认为征收补偿不多,要从开发商或政府那里取得更符合自己的利益。钉子户现象现在中国尤为突出,其中牵涉很多复杂问题。多角度的看待这一问题就显得尤为必要了。相当一部分当事人真的不是仅仅因为对补偿的标准不满意而拒绝搬迁的。他们疑惑的是对征地拆迁这样严肃的行为,为什么居然会在漏洞百出的情况下公然进行?他们疑惑的是征了我的地拆了我的房,我的子孙后代也就永远的失去了土地,他们担心的是子孙后代的长远生计怎么能保障?对于这两类钉子户存在的正当性值得肯定,我坚信正是因为他们的存在会促成这个时代的进步。

  

  二、钉子户产生的背景

  

  纵观在强制征收中,手续齐全、程序合法者固然占多数,但也有不少征收存在一些问题:有的没有规划许可证,有的没有土地征用批文,有的没有房屋征收许可证,有的没有争议裁决,有的没有听证会程序,有的没有申请强制执行就把人家的合法房屋强拆了。换位思考一下,如果你住的很舒服,生活很安逸,有关部门在没有任何法律手续或者手续漏洞百出的情况下要对你家房屋进行强拆,把你安置在20楼以上的高层,换成谁谁又能乐意的接受呢?他们面对非法的征收,选择用法律武器来维权,尽量避免暴力的抵制,他们对有关部门在征收过程中的非法行为或提起诉讼或向上级部门举报,都彰显了他们法律意识的觉醒。对于他们诉求,无论是法院还是各级政府机关都不得不在思考:到底哪里出了问题?

  找出问题然后再解决问题,这是一个必经的过程。毋庸置疑,广大的被征收户、钉子户发挥了内在动力的作用。

  在我国的社会生活中,由于对于公共利益的理解有十分大的自由裁量权,政府滥用征收权的现象非常严重,非公共利益征收行为大量存在,甚至成为商业利益追逐的空间。经媒体广泛报道的不仅仅指“重庆钉子户事件”,还包括“定海古城被毁事件”、江苏“铁本事件”、湖南“嘉禾事件”、北京“野蛮征收事件”等等。典型的夹杂政府利益与商业利益的征收类型可以分为以“教育名义”征收建大学城、以“体育名义”征收建高尔夫球场和别墅、以“科技园区名义”征收建开发区。在征收权被滥用的基础上,出现了所谓的“土地吃人”、“房子吃人”的“圈地运动”,由此在“公共利益”掩盖下土地大量流失。

  《城市房屋拆迁管理条例》被《国有土地上房屋征收和补偿条例》代替,其中原因之一便是涉及公共利益的有关问题。理论上讲,拆迁的性质应当取决于被拆迁房屋所占土地的开发性质。土地开发可以分为公益型土地开发和非公益型土地开发。公益型土地开发,是指为了满足公共利益的需要而进行的土地开发,主要包括为各类城市基础设施和市政建设,如建设城市道路、桥梁、国防和军事、公用事业、城市绿化、环境保护设施等。非公益性质的开发包括各种出于营利目的而进行的土地开发和一些既能满足公共利益的需要,又能获得商业利润的土地开发。但是,实践中城市房屋拆迁并没有按照土地开发的性质进行区分,而是全部由政府进行拆迁。即使在非公益拆迁中,开发商也不能成为拆迁人,政府不可避免地充当了实质上的拆迁人,公益拆迁和非公益拆迁混为一谈。一旦发生矛盾,被征收人往往迁怒于政府,如果拆迁规模很大,还会产生局部地区社会不稳定。

  某农户有承包地两亩,4层房屋一幢,每年靠种菜和收房租,其他什么不用做,年收入30万不成问题。农村的收入达到这个程度算是过的很富裕了,衣食无忧。可因征地征收一切都变了,土地没有了,房屋没有了,只能被迫住上了高层。如果不征地征收,他们的土地可以永远的种下去,房子可以永远的住下去,买菜和收房租的收入也会年年有保障。面对这一变故,当事人担心的不是现在该得到怎样的补偿,真正担心的是子孙后代的生计问题。有关部门又怎么能保障生活水平不下降,长远生计有保障呢?广大的被征收户很大的一部分真是因为有此担忧,而成为了钉子户。这是他们面对的很现实的问题,也是他们的正当诉求。

  

  三、征收中的公共利益

  

  《宪法》修正案第13条规定:“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其中学者们针对“公共利益”条款进行了激烈的争论,这些争论分别如下:

  第一、开发商品房是否符合公共利益的限制,是否是为了公共利益的目的。

  第二、关于《国有土地上房屋征收和补偿条例》公共利益的争论,是“政府利益”还是公共利益。

  第三、征收前后,公正补偿问题(征收的必备条件之一)与补偿公正问题(有的钉子户获得的利益明显高于其它被征收户),是商业利益还是公共利益。

  第四、公共利益条款平衡的被征收人弱势群体是否需要一味地保护。

  第五、在个人利益、商业利益、政府利益、公共利益不一致甚至冲突的时候,如何界定、理解公共利益,什么才是真正的公共利益?

  

  四、西方发达国家关于公共利益的界定

  

  西方发达国家在工业化、城市化、现代化进程之中也同样面临过大规模的城市建设、工业开发过程,也同样面临着征收、征用问题并大量存在着关于公共利益与个人利益冲突的现象。但是,本文关于公共利益理解的比较,是建立在对于西方国家社会背景以及整体发展进程认知上的比较,为中国现实的问题提供自己的思考。

  1、总体趋势及背景

  第一、对公共利益的理解由一元抽象转变为多元具体。古罗马时代著名学者西塞罗有一句名言,即“公益优先于私益”。古希腊思想家亚里士多德把国家看作是最高的社团,其目的是实现“最高的善”,这种最高的善在现实社会的物化形式就是公共利益。同时,卢梭等著名思想家也有相关的论述,这时“公共利益”被视为一个社会所必需的一元的、抽象的价值,是全体社会成员的共同目标。法国的孟德斯鸠认为,“在有关公共利益问题上,公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产,或是削减哪怕是它最微小的一部分。在这种场合,必须严格遵守民法;民法是财产的保障”。随着西方国家的发展,“福利国家”成为新的方向,此时公共利益在法律之上的限定逐渐放宽,不再局限于公共设施、公共工程建设等公用事业,甚至包括能给政府带来财政收益、解决就业问题、改善城市环境的商业目的。

  第二、公共利益的范围由“公共用途”延伸为“公共目的”。西方国家对于公共利益的认识经历了从“国家本位到个人本位再到社会本位”的历史过程。德国对征收公共利益的界定经历了“古典征收理论”、“扩张后征收概念”、“基本法中的征收的宪变”。而美国、德国主也有相类似的经历,由“公用征收”逐步演变为“公益征收”。

  第三、对公共利益目的征收由限制过多,过渡为自由裁量。对于公共利益限制各国立法制约较多,特别是宪法中的条款,确定为实质的、直接的、法定的公共利益,并且要求公正补偿,否则不能征收。如法国人权宣言第17条规定:“私人财产神圣不可侵犯。除非由于合法认定的公共需要的明显的要求,并且在事先公平补偿的条件下,任何人的财产不能被剥夺。”美国宪法所规定的“征收”--美国宪法修正案规定人民私有财产不得在未予公正补偿后收为公用--初期亦是典型的“公用征收”。后来大法官则将宪法所使用的“公用”扩张解释为:只要立法者立法为了是达成任何公共目的,即符合宪法的要求。

  2、具体界定

  第一、公共利益界定的标准“比例原则”。比例原则泛指国家权力行使要适当、必要、均衡,不能过度行使,不得对公民权利造成非法侵犯。德国联邦宪法法院在1965年12月15日的一个判决中明确指出:“比例原则是宪法国家即法治原则的结果,只有在保护公共利益的情况下才能够限制关于基本权利的明确规定,基本权利是个人要求相对国家权力的自由的一种表达方式”。许多英美法系国家也对比例原则进行了移植。比例原则包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则三项基本内容。对于法律上界定公共利益,即衡量公共利益的关系,处理二者的利益冲突。

  第二、公共利益界定的方式“列举或者概括式立法”。列举式的立法例,对于公共利益的界定十分具体,操作性较强,但是无法穷尽所有的事项,现实中总会出现无法涵入的情形。如《韩国土地征收法》第2条对公益事业进行了列举,《日本土地征收法》第3条列举了35大项49种可以征用的具有公共利益性质的事业,其分类由道路设施,至社会福利事业,宇宙开发事业等等,可称包罗万象,琳琅满目。《德国民法典》、《法国民法典》的规定,以及我国《宪法》、《物权法》等法律中均是采用概括式的立法例,这种方式最大的优点就是灵活,可以应对时代变迁、社会发展,但同时这种抽象意义上的“公共利益”不具有操作性,无法转化为实践中的技能和方法,而又可能出现滥用征收权的后果。

  第三、公共利益征收的补偿问题。如前所述1989年的法国人权宣言第17条确定了事先公平补偿原则,1791年美国宪法修正案第5条同时规定:“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有公正补偿,私有财产不得征为公用。”韩国宪法第23条规定:“因公需要,对财产权需征收、使用或限制及由此的补偿,均由法律规定,并应支付正当的补偿。”日本宪法第29条规定:“私有财产在公正补偿下得收归公用。”公正补偿的基础是市场价格,而中国社会征收补偿中是按照估价计算的。作为土地之上的房屋所有权,来源于土地上的权利,在农村被称为“宅基地使用权”,所有权归属于集体,在城市被称为“建设用地使用权”,土地所有权归属于国家。没有市场也就没有所谓的“公正补偿”,(点击此处阅读下一页)

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