李昌庚:环境保护的宪政思考

选择字号:   本文共阅读 246 次 更新时间:2013-08-18 13:39:02

进入专题: 环境保护   宪政   强者与弱者   利益制衡   环境受益权  

李昌庚 (进入专栏)  

  

   内容摘要:由于传统体制束缚而产生的地方保护主义、政府及其官员业绩评价标准的扭曲与变异,以及人性恶及其利益单一化的强者之间的通谋等因素,导致环境问题屡禁不止。解决环境问题,不能单纯寄希望于企业自律和政府监管,更有赖于不同利益主体之间的利益博弈与制衡机制,以私权利限制公权力。必须从宪政高度思考环境保护问题,以此为逻辑起点,推动政治体制改革,理顺中央与地方分权关系,完善政府及其官员业绩评价标准体系,改革现有立法与司法体制,保障公民的知情权与环境受益权,大力发展社会中间层组织,从而实现环境保护的良性循环。

  

   关键词:环境保护; 宪政; 强者与弱者; 利益制衡;环境受益权

  

   随着社会经济发展,尤其处于社会转型期的中国制度供给不足,从而导致环境污染问题愈益突出。目前,我国许多环境污染问题均存在事后处理、突击整治的非常态做法。但这种非常态做法并不能标本兼治。因此,为了确保生态平衡和可持续发展,实现经济人向社会人和生态人角色转变,笔者试图从宪政高度,着眼于环境污染的深层次因素加以反思。

  

   一、环境保护为何需要宪政?

  

   就许多污染事件而言,被查处的污染企业早就存在,地方政府官员也早就知晓此事,但为何难以或缺乏监管?试以笔者置身其中,恐怕也是如此!原因何在?地方政府官员财税利益的驱动而产生的地方保护主义、政府及其官员业绩评价标准的扭曲与GDP的崇拜、人性恶而产生的官商以及其他强者之间的灰色交易、社会公众的知情权和环境受益权缺失等是其深层原因。其实,无法过分苛刻地批评这些环境污染事件,不仅是因为如同当时国家环保总局副局长张力军所言的“既有自然因素,也有人为因素”,更重要的是因为“人为因素”所涉及的上述深层次原因是全国环境污染问题的共性话题,同时也是我国其他诸多社会问题的共性所在。由此看来,环境保护问题已决不是单纯的技术处理问题,更是一个体制合理构建的问题。它已经超出了自然科学范畴,更需要社会科学尤其法律制度的支撑。如果说自然科学是解决环境保护的技术问题,那么社会科学尤其法律制度是解决技术处理在环境保护中能否发挥成效的问题。当今许多环境问题已不是缺乏技术处理问题,而是缺乏良好体制的支撑。

  

   传统私法追求抽象的人格平等,并把市场主体假设为平等、匀质的“经济人”。 2这一假设在以缺乏私法传统并深受教条式传统马克思主义理论影响的中国国度,却演绎着另外一番景象,即在某种特定情形下可能存在滥用“人民”概念,过分苛求高度抽象的平等、民主与自由,却导致现实生活中的非平等社会现象时有发生。法律理性告诉我们,随着社会经济发展,由于市场竞争而带来的利益差别、信息不对称以及自然条件和人的生理条件差异,决定了市场主体具有天然的不平等属性,决定了人类社会强弱之分的真实写照。如政府与民众、经营者与消费者、用人单位与劳动者等。法律理性还告诉我们,由于利益驱使,强者与弱者之间很难通谋,更多地是强者之间的通谋,尤其是在利益单一化的强者之间。就拿环境问题而言,政府与排污企业、政府与其他社会强势主体、政府与其他国家机关之间等在利益单一化的情况下更容易发生通谋从而损害作为社会弱者的社会民众利益的可能性。法律理性再次告诉我们,绝对的平等意味着绝对的贫穷;现实世界追求的是一种相对平等。相对平等不能仅仅寄希望于强者对弱者的关心与帮助,那无疑是一种“恩赐”心态的人治色彩的表现。要将这种“关心与帮助”化作法律上的义务(在利益单一化的情况下,无法成效),通过不同利益主体之间的利益搏弈过程,形成利益制衡机制,以弱者限制强者,从而达到利益格局的均衡化。

  

   因此,对于环境保护而言,仅仅满足寄希望公权力的干预以及利益主体单方面的“恩赐”均是不切实际的。环境保护固然需要企业自律、政府监管,但更多地有赖于不同利益主体之间的利益博弈与制衡,诸如市场竞争者之间在公平竞争环境下的利益牵制、政党、消协、环保组织等各社会组织之间的利益制衡、公民的知情权与环境受益权、社会民众对政府和排污企业的司法诉权、新闻媒体的透明度与言论表达等。而这一切决定了必须从宪政的高度思考环境保护问题,把排污企业和政府一并纳入环境治理的监控对象,唯此才能标本兼治。

  

   何为宪政(constitutionalism)?日本学者阿部照哉认为,“宪政是依据宪法而进行政治的原理。” 3韩国学者权宁星认为,“宪政是依据保障人权、确立权力分工的宪法而进行统治的政治原理。” 4美国学者乔治.凯特认为,“民主与宪政服务于相同的价值或相同的一套价值观……它们之间的联系表明了它们的相互依存。”[ 54]我国学者李步云教授也认为,“宪政应当包含三个基本要素,即民主、法治和人权。民主是宪政的基础,法治是它的重要条件,人权保障是宪政的目的。” 6综上所述,宪政与宪法、民主、人权、法治和权力制衡等紧密结合,并以此为基础而构建宪政。因此,笔者以为,所谓宪政,是指以代议制为基础,体现权力民选以及国家或政权意义上的权力分工与制衡原则,以保障公民权利为目的的民主立宪政治制度。宪政就是动态的宪法,是宪法在社会生活中的运作过程。宪政的实质在于通过对政治社会中的主要政治力量的权力的限制和制约,从而保障公民的权利与自由。 7

  

   由此可见,宪政的精髓在于民主、法治、人权和权力制衡等。人非圣贤,“人性恶”的一面强调了“以野心对抗野心”,从而深刻地影响了孟德斯鸠等西方学者,奠定了“三权分立”学说,并进一步深刻地影响了后来居上的美国及其西方的民主宪政体制。环境保护不能仅仅寄希望于企业自律和政府监管,更多地有赖于不同利益主体之间的利益搏弈与制衡,这正体现了宪政的精髓。也只有在宪政的基础上,才有可能从根本上解决环境保护问题,这也是我国诸多社会问题的共性所在。然而,我国虽有宪法,但实质意义上的宪政并不成熟,这也是困扰我国诸多社会问题的症结所在。因此,从根本上解决环境保护问题,重在进一步深化政治体制改革。

  

   二、环境保护中的宪政构建

  

   1、理顺中央与地方关系,克服地方保护主义

  

   我国长期以来是一种高度中央集权的管理体制,地方政府缺乏独立的人格,中央政府往往成为国家经济发展的唯一变量。随着改革开放以来,国家的市场化改革,中央与地方之间逐步分权,从而使地方政府利益相对独立化,拥有了更多的经济职能。中央与地方的分权既是市场经济发展的必然要求,也是世界各国在处理中央与地方之间关系的一种发展趋势。但问题在于,随着分权化过程的推进,地方政府在对中央政府的态度上,具有经济抗衡与政治服从的双重裂变的倾向,地方政府的政治行为和经济行为常常会在目标、运作方式等各个环节上产生较大的冲突。分权化调动的是地方政府将自身利益最大化的积极性,地方政府尽可能地打政策“檫边球”,寻求地方新财源,实现地方经济的发展和决策权的扩大。 8因此,在中央与地方之间缺乏法定且明确的事权与财权划分的情况下,在中央政府没有规则约束下的随意放权与收权的过程中,很容易使地方政府产生本能的经济“对抗”,滋长地方保护主义。由此可见,地方保护主义背后深层次原因就在于中央与地方之间缺乏法定且明确的事权与财权划分,从而导致中央政府随意性的放权与收权。表现在环境问题上,即容易导致地方政府为了财源和地方经济利益的需要,往往对排污企业采取地方保护主义,从而使国家的环保政策难以彻底地贯彻实施。

  

   我国不可能重走单纯的中央集权道路,也为市场经济所不容。我国应当在分权基础上,理顺中央与地方各级政府之间的关系,在集权与分权之间寻求一种平衡。中央对地方的分权既要考虑到地方的自主权与积极性,也要考虑到中央政府的有效宏观调控能力。中央与地方的分权应当建立在以宪政为基础的法律制度保障机制上,把中央和地方各级政府的事权、财权以及相互之间的人财物关系通过法律制度化的游戏规则合理界定和明确划分,从而克服中央政府随意性放权与收权的缺陷,并从根本上杜绝地方保护主义的源头。这是解决环境问题存在地方保护主义的重要措施。

  

   目前,我国正在酝酿环保部门是否实行垂直领导的体制,力求使环保部门摆脱地方政府的干预。应当说这是一项重要措施。但就如同审计部门一样,若要从根本上克服地方保护主义,发挥环保部门的作用,关键还在于从以宪政为基础的法律制度上明确划分中央与地方各级政府之间的事权、财权及其相互之间的人财物关系。否则,即使环保部门实行垂直领导体制,但由于政府间的事权、财权不清而导致上下级政府的非法治约束下的依附关系而最终影响到环保部门的环境执法。

  

   2、完善政府及其官员业绩评价标准体系,以及权力来源

  

   由于长期贫困和环保意识普遍薄弱等因素,我国长期以来考核政府及其官员的业绩时过分注重GDP。即使我国当前已将环保因素逐步纳入业绩评价标准体系的考虑因素,但仍然有意无意地在地方保护主义的驱使下而产生GDP崇拜。这种GDP崇拜往往导致政府及其官员行为的短期性,过分注重短期利益,忽视长远利益;过分注重眼前的经济发展,忽视环境污染问题,以求得政府官员在其任期内职务升迁与调动。这种业绩评价标准体系往往使地方政府及其官员在其任期内均不想对有财源的污染企业动真格的。这也进一步助长了地方保护主义。

  

   因此,若想彻底解决环境污染问题,必须从宪政层面上改革与完善政府及其官员的业绩评价标准体系,将环保指标纳入其中,以求得法制保障。但若想使其真正发挥成效,关键还要解决如前所述的地方保护主义,理顺上下级政府之间的关系;除此以外,还必须解决政府官员的权力来源问题。

  

应当说,政府官员的权力来源从理论上不成问题,是人民赋予及其人大选举。但由于受传统体制束缚,如前所述的“人民”泛化,导致人大应有的功能和地位并没有充分发挥出来。因此,若从政府系统来,我国政府官员的权力来源往往存在“自上而下”,而非“自下而上”的现象(这里的“上”和“下”是指上下级党委和政府间的关系),导致各级政府及其政府官员对“上”负责,而不对“下”负责(“下”是社会民众,正是环境污染的最大受害者)。由于上下级政府和企业相对于环境污染的受害者社会民众而言均为社会的强者,以及人性自私的一面,利益单一化的强者之间更容易存在通谋及其权力寻租,即使将环保指标纳入政府及其官员业绩评价标准体系中,也会因此而变异和大打折扣。所以说,这种权力来源的变异现象在没有法定且明确的中央与地方之间的事权与财权划分,以及政府及其官员业绩评价标准体系扭曲和变异的情况下,在经济利益方面,不但没有充分解决中央政府的权威,反而在各级政府相对于上级政府之间进一步助长不同利益需求层次的地方保护主义。而在政治服从方面,却进一步助长了政府及其官员的短期行为,导致“形象工程”、“面子工程”等现象大量出现,从而忽视了环境污染问题;而且也进一步助长了政府及其官员“走后门”、“拉关系”的官僚主义习气,而置环保指标于不顾。真正意义上的中央及其上级政府权威和国家利益的考虑不是建立在“政治服从”上,而应体现于从法律上界定中央与地方的分权及其相应的游戏规则,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《长白学刊》2008年第5期

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