李昌庚:国有财产的中央与地方关系法治考量

选择字号:   本文共阅读 252 次 更新时间:2013-08-18 00:12:01

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李昌庚 (进入专栏)  

  

   内容摘要:国有财产的中央与地方关系主要有“统一所有说”和“分别所有说”两种观点。我国国有财产应当采取三级所有的分别所有原则,不仅有利于中央与地方分权,而且还有利于国有财产从“王室私产”向公共财产的转型。国有财产划分关键要解决好中央与地方之间财权与事权相适应问题以及国有财产的市场转型问题。国有企业、行政事业单位和国有资源是中央与地方之间国有财产划分的重要环节。国有财产划分还要适当考虑到地区之间的平衡问题,确保相对公平。

   关键词:国有财产;分别所有;三级所有;财权与事权相适应

  

   国有财产的中央与地方关系合理建构,关系到中央与地方的合理分权;关系到国家所有权主体的相对具体化;关系到国有财产法治化的路径选择等。从我国目前来看,关于国有财产的中央与地方关系,学界主要有两种观点:一是“统一所有说”,二是“分别所有说”(或“分级所有说”)。虽然“分别所有说”占据主导地位,但一直未被我国立法及实践采纳,也未能提出分别所有的有效具体对策。故研究此问题仍有相当必要性。

  

   一、国有财产的中央与地方关系观点综述

  

   1、“统一所有说”

   从“统一所有说”来看,是指国有所有权由国家统一行使,即通常所述的“国家所有权主体的统一性和唯一性”。有学者认为,国有财产属于全民所有,即国家所有,这就从法律上确立了除国务院之外任何部门、地方和单位都不能作为国有财产所有权主体,也否定了那种“部门所有、地方所有”的主张,维护了国有企业财产所有权的统一性和完整性。[1]也有学者认为,“公法法人的私有财产所有权理论”只适用于联邦制国家,其各级政府机关享有国家财产所有权,是以这些国家的地方政府相对独立为前提的。我国是单一制国家,不具备适用这一理论的基础。[2]早期的“统一所有说”采用了“统一所有、统一管理”原则,是高度中央集权体制,全部由国务院代表国家行使国家所有权,地方政府缺乏自主权。或许“统一所有说”也认识到了这一弊端,进而提出了“统一所有、分级管理(或分级代表)”的原则。我国现有立法即如此。比如我国《企业国有资产法》第4条规定:国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。相比较而言,这比以前要进步许多,但关于国有财产依然没有确定中央与地方的所有权边界,因而常在“国家”名义下中央与地方的随意性越权或怠权,要么争相逐利,要么互相推诿责任。因此,愈来愈多的学者反对“统一所有说”,提出了“分别所有或分级所有”的观点。

   2、“分别所有说”(或“分级所有说”)

   从“分别所有说”来看,是指国家所有权由中央与地方分别所有。无论法学界(主要是民法学界和经济法学界)还是经济学界对此都有阐述。从经济法学界和经济学界来看,往往是从“国有资产”或“国有财产”视角分析了“分别所有”的必要性。比如:有学者认为,对于国有制来说,根本而言则需要打破国家所有制或所有权内部“铁板一块”的认识和做法,建立中央与地方分别所有的国家所有制。[3]也有学者认为,要将中央统一所有的管理格局,改革为中央与地方分级所有。[4]也有学者认为,应该突破政策的束缚,明确提出国有资产“分级所有、分级管理”原则。[5]也有学者认为,建立一级政府,一级所有权的国有资产所有权管理体制。[6]也有学者对竞争领域国有企业建议采用“分级所有”原则,但对资源性国有财产等仍采用“统一所有”原则。[7]等等。

   从我国实践来看,虽然中国大陆目前并没有采纳“分别所有”观点,但在我国解放前有“分别所有”的实践做法。比如中国1930 年制定的旧土地法第4条规定:本法所称公有土地,为国有土地、省有土地、市县有土地、乡镇有之土地。本条中的国有土地,即区别于地方政府的中央政府土地。[8]我国台湾地区也是一直实行“国家”、省、直辖市、县(市)和乡(镇)分别所有。

   从国外来看,国外一般很少有国家所有权概念,关于国有财产一般是以政府所有权、公法人所有权或公共所有权形式出现,即使使用“国家所有权”概念也是解释为中央政府的所有权。[9]从政府所有的财产来看,一般采取分别所有原则,并已成为国际惯例。比如:美国分为联邦、州和市镇所有财产;德国分为联邦、州、县区或镇所有财产;法国分为国家、省和市镇所有财产;意大利分为国有、省有和市有财产;西班牙分为国家、省和村镇所有财产;日本分为国家、都道府县、市町村三级所有财产;澳大利亚分为联邦、州和地方政府三级所有财产;墨西哥分为国家、州和自治市三级所有财产等。即使前苏联东欧国家也纷纷放弃了抽象意义上的国家所有权即全民所有的理论。比如:俄罗斯除了国家所有权,还有自治地方所有权,实行俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体以及自治地方所有财产;[10]蒙古实行国家、省、首都、苏木和杜勒格斯五级所有财产;越南实行国家和省分别所有财产等。而且,一般将中央政府所有的企业及财产称为国有企业及国家财产或国有财产,将地方政府所有的企业及财产称为地方公营企业及地方财产等称呼,并将国有财产和地方财产统称为公共财产。

  

   二、国有财产“分别所有”的确立

  

   关于国有财产的中央与地方关系,我国长期以来实行“统一所有、统一管理”的中央集权体制,即中央和地方的国有财产全部由国务院代表国家行使所有权。历史已经证明,这种体制导致国有财产的管理权高度集中于中央,地方缺乏自主权,管理成本加剧,管理低效,国有财产流失严重。这种体制适应了计划经济要求,但与市场经济要求相差甚远。

   随着改革开放的深入,我国立法界虽然在“统一所有”的基础上,进行了“分级管理”的回应,但没有改变“统一所有”的本质。为此,很多学者提出了“分别所有”或“分级所有”的观点,并已经成为学界共识。然而,时至今日,我国官方及其立法并没有采纳学界关于“分别所有”的共识及其国际惯例。

   之所以如此,根源还在于宪政环境,因为国有财产的中央与地方关系涉及到中央与地方分权问题。姑且不论前苏联东欧国家纷纷采用“分别所有”原则,即使像蒙古、越南这类经济总量和国土面积如此小的国家也采纳“分别所有”原则处理中央与地方政府所有的财产关系,理应值得我国反思。

   笔者主张国有财产的中央与地方关系应当采用“分别所有”原则。“分别所有”意味着中央与地方之间财权独立,彼此都是完全平等的市场交易主体,不存在随意占用或调用的可能性。如果确实需要,中央与地方政府之间也要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。即使基于国家利益或社会公共利益的需要而采取行政划拨等方式,也需由宪法等法律法规对国家利益或社会公益加以严格界定,并依法实施。总之,中央与地方关系均是在宪政为基础的法治环境下运行,中央权威通过法治得以实现。国有财产如此,其他也概莫能外。

   虽然“分别所有”原则不能彻底解决国家所有权暨国有财产的固有弊端,但在国有财产的语境下,相比较“统一所有”而言,则是相对合理的。理由如下:(1)有利于尽可能明晰中央和地方的国有财产产权,做到权责明确,避免在“国家”名义下中央与地方的随意性越权或怠权,进而尽可能避免争相逐利和互相推诿责任的现象。(2)有助于解决委托代理链过长及其信息不对称的问题,降低代理成本及其管理成本,尽可能减少国有财产流失。(3)有利于与“一级政府、一级财政”以及分税制的财税体制相适应,也有利于推动财权与事权相适应。虽然分税制目前存在“中央富、地方穷”的负面影响,虽然财权与事权目前存在不合理问题,有待于进一步改革,但“分别所有”有助于推动分税制的完善,也有助于中央与地方之间财权与事权的合理划分。(4)有利于中央与地方的合理分权,形成权利义务对等、责权利相统一的中央与地方关系,充分调动地方的积极性。(5)有利于国家所有权暨国有财产内部的相对市场化。在“统一所有”的体制下,国企暨国有财产缺乏独立的市场主体,“普遍的老板不到位,行政权以种种合法、不法的方式任意侵入、扰乱财产权关系”,难以适应社会主义市场经济产权主体明晰的市场交易要求。[11]虽说解决问题的根本在于引入私人资本,但在国有财产语境下,中央与地方对各自投资的国有财产享有所有权,则是相对合理的选择,从而形成相对平等的市场交易主体,以适应社会主义市场经济要求。(6)更能适应中国这种人口众多、地大物博、地区发展不均衡以及国企暨国有财产比重较高的国情。(7)有助于与国际惯例接轨。无论联邦制国家还是单一制国家,无论西方国家还是前苏联东欧等其他国家,中央和地方各级政府分别对其投资的财产享有所有权,分权已经成为发展趋势等。

   当然,也有学者强调国有财产的“分别所有”时,主张国家仍然对包括地方国有的全部国有财产享有终极所有权。[12]笔者不赞同此观点。笔者认为,这种主张将导致中央与地方分权不彻底,容易给中央蚕食或挤压地方利益留下缺口,削弱地方自治权。正因为这种“终极所有权”的主张,有学者在主张“分别所有”的同时,也强调了国有股权转让规则和收入使用办法、资本预算格式和程序的制定权等由中央负责。[12]这不仅自相矛盾,有违所有权的一般法理,而且给中央削弱地方自治权留下了缺口。

   但笔者主张“分别所有”的同时,同意国家利益保留原则,就如同国家基于国家利益和社会公共利益对私有财产限制一样,中央政府基于国家利益和社会公共利益,在合法、合理补偿的前提下,可以对地方国有财产加以适当限制,包括中央政府对地方国有财产的征用等。当然,这一切均是建立在以宪法为基础的法律规范范畴内。

  

   三、国有财产“分别所有”的层级界定

  

   从国外来看,中央政府与地方政府所有的财产关系或国有财产与地方财产的关系从层级来看,主要包括如下几种情形:一是二级所有的,比如:越南实行国家和省分别所有财产等。二是三级所有的,比如:美国分为联邦、州和市镇所有财产;德国分为联邦、州、县区或镇所有财产;法国分为国家、省和市镇所有财产;意大利分为国有、省有和市有财产;西班牙分为国家、省和村镇所有财产;日本分为国家、都道府县、市町村三级所有财产;澳大利亚分为联邦、州和地方政府三级所有财产;墨西哥分为国家、州和自治市三级所有财产;巴西分为联邦、州和市三级所有财产等。三是五级所有的,比如:蒙古实行国家、省、首都、苏木和杜勒格斯五级所有财产等。俄罗斯比较特殊。从中央与地方政府财产关系来看,分为三级所有,即俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体以及自治地方所有财产。但俄罗斯国有财产不限于俄罗斯联邦,还包括俄罗斯联邦各主体。因此,从俄罗斯国有财产与地方财产关系来看,实行二级所有原则;从国有财产层级来看,也是实行二级所有原则,即俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体两个层级。总体而言,国际上普遍以“三级所有“原则处理中央与地方政府财产关系。

从我国来看,学界关于国有财产“分别所有“的层级有不同观点。有的学者认为,建立一级政府,一级所有权的国有资产所有权管理体制。[13]依据我国五级政权的现状,由此可以推论,国有财产实行五级所有。但也有学者面对现实采取了折中、妥协的观点,强调“一级政府、一级产权主体、一级所有权”主要针对竞争性领域的国有企业,即其实行国有财产的五级所有,但对资源性国有财产等仍采取中央政府统一拥有所有权,地方政府拥有占有使用权的产权管理体制。[14]也有学者借鉴了俄罗斯的经验,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《上海财经大学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期

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