迟福林:继续传统投资方式对城镇化是灾难

选择字号:   本文共阅读 200 次 更新时间:2013-08-16 09:28:16

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迟福林 (进入专栏)  

  

  不断累积的地方债风险警醒地方政府,必须转变经济增长模式,从以房地产为主的土地经济向多元化投资转型,加速开放市场,鼓励社会资本参与公共设施。

  日前,国务院要求审计署对全国范围的政府性债务进行审计,此次审计范围达五级政府。这不仅表明了中央政府对规模巨大的地方政府性债务(下称“地方债”)的关注,也注意到了地方政府融资平台所形成的地方债风险。

  实际上,这并非第一次对地方债进行审计。2011年,审计署就对地方债进行了全面审计,审计结果表明,截至2010年底,除54个县级政府没有地方债外,全国省、市、县三级地方债余额共计107174.91亿元。

  时隔两年,地方债依然在继续膨胀。2012—2013年,审计署又组织对36个地方政府本级2011年以来政府性债务变化情况进行了“抽查”,审计发现,经过两年时间,上述地方债余额增长了12.94%。

  一个客观事实是,地方政府的投资以及还债融资一般都是依赖土地储备作为抵押品,这就迫使地方政府只能维持或推动房价、地价上涨,并且鼓励当地房地产业的发展。但如此一来,就使得一些二、三线城市的房屋空置率保持在较高的水平,也让地方债、土地出让价、房地产价格等牢牢纠缠在一起,成为一个“死结”。

  目前中国的地方债风险究竟有多高?即将开始的城镇化将对地方债产生怎样的影响?患上“土地财政”依赖症的地方政府如何挣脱地方债的泥淖?在日前举行的2013中国城镇化与企业家论坛上,时代周报记者就此专访了中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。

  

  把规模城镇化作为目标地方债就会扩大

  

  时代周报:公开资料显示,未来两年中国地方政府将进入还债高峰期,资金压力很大。你怎么看这个观点?国内会出现像美国底特律那样破产的城市吗?

  迟福林:首先要肯定的是,从各方面的条件来看,中国不可能有城市会像底特律那样破产。其实关于地方债的问题,要明确的是,一是要有充分的估计,要看地方债的危险系数。中国的地方债和国外的城市债务是不同的,这点很重要。我们的地方债基本都和各地方经济增长融合在一起,很多地方债的形成,都是政府拉动投资,创造很多投资平台形成的。现在地方债达到了一定的规模,应该引起高度重视。

  二是目前的地方债还是在一个可控的范围内。现在的关键是能不能尽快转变发展方式,尤其是在城镇化的过程中,如果还是把规模城镇化作为一个目标,扩大投资,扩大项目,地方债就会继续加大。但其实我们都知道,即使在这样的背景下,地方债也不能再继续上升,而必须要控制,在控制过程中逐步减少。如果是这样的一种趋势,那么地方债就不会出现不可控的风险。

  时代周报:江苏、山西等地出现了比较紧张的债务风险。你认为这会不会进一步加重或者演化成地方经济的危机呢?

  迟福林:局部地区的地方债风险会暴露出来,但总体上看,主要还是采取了措施。这里的具体措施是指:第一,国家要推动户籍制度改革,重点放在户籍和人的城镇化上;第二,中央要进行财税体制改革,加大对地方的一般性的财政转移支付;第三,是要放开市场,地方需要投资的,市场就要放开,然后中央只给予政策上的支持。

  时代周报:中央要求审计署今年7月底开始摸底地方债行动,释放出了一个什么信号?

  迟福林:第一,家底要摸清;第二,对于地方债,中央政府高度重视;第三,各级政府都要想办法逐步解决这个问题,而不是再增加地方债的规模,再加大地方债的风险。

  

  我最大的担心是传统投资方式再继续

  

  时代周报:现在到处都在推行城镇化,很多城市在城镇化的过程中,不管不顾自身的债务危机,热衷于造新城。很多专家担心这会演变成新一轮的“造城运动”。你怎么看这一现象?地方政府为什么热衷于造新城?

  迟福林:造新城的风险很大,现在关键是国家要出台政策禁止这么样去做。地方政府热衷于造新城是体制的问题,因为无论是现行的(经济)增长模式、财税体制,还是如今的干部选拔机制,都和GDP联系在一起,造新城可以拉动地方GDP的增长。

  时代周报:那么城镇化会不会让地方债加剧?有没有一种方法,既能让地方政府没有过大的债务压力,又能解决城镇化大规模投资的资金问题?

  迟福林:现在,城镇化可能加大地方债的规模,因为我们目前竞争性地方政府模式还很难改变。但是如果中央政府出台的改革(措施)在某些方面有突破,那就是好事。比如说我们加大市场开放,比如说地方上的公共设施投资,主要是社会资本,政府购买服务,如果这个速度快,那么就会大大减少地方政府的投资压力,这个快就会很好;第二,财税体制改革的(加)快,也可能会减少(地方债)。

  所以,现在关键是(经济)增长模式的转变。

  时代周报:通过投资来拉动城镇化,会不会担心投资过热的状况出现?

  迟福林:现在我最大的担心是规模城镇化引发的传统投资方式。过去是以产业和工业来推动城镇化,以土地扩张为前提,以房地产为主要支柱,这种投资要是再继续下去,对未来的城镇化来说就是一个灾难。这样的城镇化短期来看会拉动(经济)增长,但中长期看就会是灾难。

  人口城镇化的投资空间相当大,我算过一笔账,到2020年,会有4亿农民工进城,按每个人10万块的最低标准来进行公共设施建设,这就是40万亿的投资。现在的问题不是没有投资空间,而是要进行投资结构的转型。比如购买城市的轨道交通是投资,那么与人口城镇化相适应的教育、医疗等也同样是投资。此外,政策制度一定要有创新。

  我们现在最重要的是能不能适应人口城镇化的转型,以及其发展的大趋势,推进投资结构的转型。在推进投资结构的转型过程中拉动投资,从而使投资成为有效的投资,最终实现消费投资的动态平衡。

  

  破解资金难题关键取决于市场开放程度

  

  时代周报:但在过去的很长一段时间里,土地一直是地方政府投资资金的主要来源,也是地方政府还债资金的主要来源。

  迟福林:土地扩张,正是传统的增长模式当中的一个问题。如今地方政府完全承担的土地已经没有多少扩张的空间了,地方政府一定要充分意识到这个问题,不能再用拉动GDP总量为目标、以土地扩张为突出特点的增长模式,这样的方式很快就会走不下去了。

  时代周报:那地方政府应该如何解决资金问题?

  迟福林:在过去土地是地方政府资金的主要来源。现在,如果市场开放得够快,那就会有投资。其实现在从整体上看我们的社会资本并不少,所以即使市场开放,也是有一定保障的。换句话说,就是肯定会有投资进来。现在关键的是取决于市场开放程度。中央政府在这一点上其实很明确,就是政府放权来激活市场。比如政府出面购买公共服务,特别是公共设施服务,下一步就是教育、医疗、文化市场的开放,这个是很重要的。

  时代周报:前两天广东出台了一个土地和宅基地流转的意见,这是一个试点,还是有可能展开来?

  迟福林:我的主张是要展开来的。因为农民对宅基地没有法律上的权利,只有农民对宅基地承包地物权化了才有权利,所以,这是承认(向)农民自主权走了一步。但是这一步不能在一个地区,因为这是整个物权法的修改,在某些地方试点后在全国推广,是一个大方向。当然这个政策在短时间内要在全国范围内推广起来可能还有难度,因为这里面涉及到了法律的修改。

  这次城镇化之后,农村土地的改革会从征地开始,然后逐步涉及到农民对土地的权利,就是刚刚讲的物权还是债权。承认农民土地使用权是产权,这就是物权,那就要受到《物权法》的保护,土地的性质可以不变,但产权主体必须清楚。不过这个我们搞了很多年了,还是存在很大的争议,未来需要解决的问题还有很多。

  

  城市住房结构不合理导致房价奇高

  

  时代周报:谈到土地改革,不得不说在这次全国地方债审计中,与地方债相关的房地产项目成为审核的重点。因为不少房地产项目的债务压力一直隐藏在地方债的风险评估中,可以说,每当地方债危机到了紧急关头,房地产总是成为最后的救星。最近多地房市出现了“火烧连营”的局面,其背后一个重要动因就是解救债务重重仍要举债发展的地方政府。那么,此次城镇化会对房地产市场产生什么样的影响呢?

  迟福林:中国城镇化的发展对房地产的影响,我想,这是一个中长期的历史发展过程。未来十年可能还会有四个中心城市建成,在这些城市里的一些低收入群体也会有改善住房条件的需求,城镇化对于房地产市场总体上来说是利好的。但我们现在最大的问题是,城市里面的住房结构不合理,房价偏高。

  时代周报:你觉得房价偏高是什么原因造成的呢?

  迟福林:房价偏高是多方面的原因造成的。首先是土地价格过高,相关的税费也很高,所以如果有一个以财税为重点的结构性改革,就可以把房价适当地降下来。当然,实行财税改革的前提是住房结构的改变,比如增加保障性住房,这样改善需求和投资性需求就分开了。过去的房地产市场在这个问题上没有严格的分开。如果房地产有三个不同的市场,且在用地政策上也有所不同,那么房屋的价格就会有明显的差距。

  时代周报:现在我们发现了一个很奇怪的现象,那就是大城市的房价持续升高,但中小城市房价却没有明显攀升。对此你怎么看?

  迟福林:现在大城市的房价确实仍然在升高,从这里面也看出来,今年房地产市场对经济拉动比去年要偏高一点。我想这里面有几方面的因素:首先,大城市集中了大量的公共资源,很多人现在依然在往大城市里面挤;其次是我们的投资渠道较少,所得使得房地产成为了一个投资的重要渠道,这是让人不能忽视的突出的矛盾。

  我想我们的下一步,就是要让中小城市的公共资源得到比较明显的改善,那么二、三线城市,甚至三、四线城市也会引导房地产迅速地发展起来;最后,我认为目前最重要的是土地价格的改革,现在在用地的时候,服务性用地的价格要比工业性用地价格高很多,那么将来在土地价格方面,通过财税改革,应该说还有很大的调整空间。

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文章来源:时代周报

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