韦森:财权制衡与中国改革

选择字号:   本文共阅读 821 次 更新时间:2013-08-08 08:40:06

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韦森 (进入专栏)  

  

  【编者按】7月26日,天则经济研究所成立二十周年庆典在北京举行,复旦大学经济学教授韦森在发言时指出,目前中国最重要的改革,不再是市场化的推进,而是政府内部权力制衡以及现代民主政治建设这些根本问题。

  伴随着中国走向一个现代国家,建立一个良序的市场经济社会,有什么应当做必须做的改革?韦森认为,预算民主建设当是改革的关键,这与经过30年经济体制改革形成的社会格局有关,也是建立一个现代良序社会的必然要求。在本文中,他从做实人大对政府全口径预算的监督审查制度、建立健全国家的审计督察制度、强化财政部独立财权和完善央行单一国库账户制度等方面,在国家制度建设层面上深入探讨了中国当为和可实施的改革措施。

  

  把政府的财权关进制度的笼子里

  

  首先祝贺天则经济研究所成立20年,也谢谢天则所的同仁安排我在这第二个单元中做一个主题发言。这一单元的话题是"制度、文化与治道变革"。本来,在来北京的高铁上,我准备了两套PPT,一套讲"文化与制度",想从传统中国文化中缺乏"权利意识"讲一下当前中国经济社会转型的变迁张力;另一套则是讲现在这个话题:"财权制衡与中国当为改革"。最后之所以选择讲这第二个话题,我的基本考虑是,目前中国社会正如吴敬琏老师刚才所讲的,正处在"现在正处于准备按十八大要求进行一场大改革的前夜,处于为即将进行的系统性改革做好准备工作的阶段"。现在中国所面临的问题,已经不是要不要改革的问题了,也不是从方法论上空谈制度变迁的动力、张力、方式和路径问题的时候了,而是到了探讨具体如何改革的问题了。因而,我最后决定还是讲一点现实的东西,即从预算民主政治建设来谈一点自己对未来中国改革的看法。

  吴敬琏老师刚才提及习近平总书记在武汉会议上谈中国下一步改革的六点意见,主要还是下一步中国市场化改革的有关问题。此外,不知道大家注意到没有,这次习近平还提出一条全新的判断:"改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命"。我觉得这一提法把中国的改革开放提到了一个新的认识高度。既然是一场"新的伟大革命",就不是一些具体的政府管理方式和操作层面的改革了,而是一场深刻的社会变革。

  实际上,在去年的《中共十八大报告》里面,讲到中国下一步改革时,也有一些具体的规划。也许很多人并没有注意到,《十八大报告》第四部分讲到中国下一步经济体制改革时,第一条就是讲财政体制改革:"加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。"紧接着,在第五部分讲"推进政治体制改革"中,第一条也是主要是讲财政体制与预算体制改革。这一条的原话是:"支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对'一府两院'的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。"

  《中共十八大报告》关于未来中国经济体制和政治体制两条重要改革规划均充分说明,财政体制尤其是政府预算体制改革,是目前中国经济与政治体制改革的一个重要和核心部分。尤其是《中共十八大报告》讲到的政治体制改革的第一条已说明,中国最高决策层已经认识到,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,加强对政府全口径预算决算的审查和监督,是未来中国民主政治建设的一项重要任务,也是在整体上推进政治体制改革的一项迫切要求。

  在2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中,习近平总书记曾指出:"宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。"接着,于2013年1月22日在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话中,习近平又指出:"要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。"这两次讲话的精神均表明,新一届中国国家领导人已经充分认识到,维护宪法的尊严,政府守宪、行宪,加强政府内部的权力制衡,把权力关进宪法制度的笼子里,当是未来中国下一步改革的一个核心问题。实际上,中共十八大报告关于经济体制与政治体制改革的未来规划与设想的两个第一条均表明,把政府的"权力关进制度的笼子里",首先且主要是要把政府的财权关进制度的笼子里。

  以政府财权的约束和制衡制度根治腐败

  为什么把政府的财权关进制度的笼子中如此重要?具体来说,为什么加强人大对政府财权,尤其是预算编制和实施的审查、监督和制衡如此重要?这显然与经过30年经济体制改革形成的当下中国基本社会格局有关,也是建立一个现代良序社会的必然要求。具体来说,在中国目前的社会体制下加强人大对政府财权的审查、监督,建立政府财权的约束和制衡制度,与在中国经济市场化条件下如何根治政府官员大面积腐败和屡治不果有关。

  近些年来中国政府官员的腐败寻租有多严重?我们可以看一下中国最高法律监督机关所给出的"官方数字"吧!按照中国最高人民检察院前院长贾春旺在2009年向人大所做的最高人民检察院的报告中的数字,仅2003到2008年这五年间,全国共立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件就有35,255件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13,929人,其中厅局级930人,省部级以上干部35人。另据2012年5月15日国家预防腐败局副局长崔海容透漏的数字,从1982年至2011年这30年间,中国因违反党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人,其中465人是省部级官员。这两年来,中共的各级纪律检查委员会和政府有关反复机构加大了打击政府官员腐败的力度,相继曝光了薄熙来、刘铁男和刘志军等一些省部级以上高官的贪腐和违法事件,导致这两年被揪出来的政府官员腐败寻租的案件数量大幅度飙升,仅中共十八大后就有9位副部级以上的政府官员因腐败渎职问题而落马。正是看到改革开放以来政府官员大面积腐败而屡治不果的触目惊心的实事,习近平在十八大后第一次中央政治局学习会议上的讲话中惊叹道:"物必先腐,而后虫生。近年来,一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台,其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们,腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国!我们要警醒啊!近年来我们党内发生的严重违纪违法案件,性质非常恶劣,政治影响极坏,令人触目惊心。"

  在认识和理解近些年来政府官员腐败寻租与职务犯罪愈演愈烈的事实与当前中国须进一步深化经济与政治体制改革的关系时,有一组数字特别值得注意。根据重庆大学法学院长陈忠林教授之前的一项研究,从1999-2003年最高检察院与最高法院报告等相关数据中,可以推算出:在这段时间里,中国普通民众犯罪率为1/400;国家机关人员犯罪率为1/200;而司法机关人员犯罪率为1.5/100。

  中国政府官员尤其是司法机关官员的犯罪率远远高于普通民众的犯罪率,这说明了什么问题?这充分说明,中国政府官员的腐败寻租和渎职犯罪问题,不只是一些政府官员的思想觉悟和道德品质问题,而是有着深层的制度原因。这些制度问题不解决,或言制度不改,最后只会像习近平总书记说警告的那样"最终必然导致亡党亡国"。中国进一步改革的必然性和必要性也就在这里。而这场改革,按习近平总书记的新近说法,是一场新的革命,而不是小的制度修修补补的改革了。

  为什么这么多年来尽管中国执政党纪律检察委员会和政府有关部门不断加大反腐倡廉的力度,且不断发起一次有一次的专门运动打击政府官员腐败渎职的行为,但是政府官员腐败寻租和职务犯罪的案件却不断曝光而屡治不果?这其中的根本制度原因是什么?我们这几年的研究发现,这说到底与政府官员的权力不受任何实质性制衡尤其是与政府的财政收入和支出不透明、政府财权不受受任何实质性的约束和制衡有关。简单说来,在政府的财政收支缺乏预算民主政制的情况下,政府官员的腐败渎职是一个必然的制度结果。2013年8月5日由《京华时报》新近报道而曝光的财政部企业司综合处原处长陈柱兵利用手中掌管的国家专项资金管理权涉嫌收贿2400余万元的例子,更典型地说明了这一问题。

  我们这里先看一些与中国政府财政收入有关的一些数字。在中国改革开放初始的1978年,中国政府的全部财政收入才大约有1,132亿元,到1994年实行分税制改革时,也大约只有52,18亿元。1994年实行分税制改革以来,随着中国经济的高速增长,加上分税制实行后的政府税收的强大的"激励兼容"制度,政府的财政收入在近20年中超高速增长。到2012年,中国政府的财政收入已经高达117,209.75亿元,再加上各地的土地出让金和各种预算外收入和制度外收入,政府的"全口径收入总量"会远远高于这个数字。中国十几万亿的政府财政收入,在财政支出方面又不怎么透明,且在实际上不受任何实质性的监督、审议和制衡,一些政府官员在政府收支的各个环节上运用自己手中掌管的权力和资源进行个人和家庭的腐败寻租,还不是一个必然结果?单靠执政党的思想教育以及中纪委、审计署、防贪局的事后调查和司法机关的反腐运动,能从根本上解决一些政府官员的腐败寻租和徇私舞弊行为?

  另外,从近些年各级政府的财政存款和国库"库底资金"不断攀高的实事来看,中国的财政和预算体制也问题很多,是到需要在政府财政体制和预算体制方面进行一些根本性的改革时候了。从图1和图2中,可以看出,随着中国经济的高速增长和政府财政收入的高速增长,各级政府的财政存款这些年不断在攀高。根据中国央行的公开数据,2012年中国国库存款余额高达3.23万亿元,各级政府的"财政专户"中的资金余额也达到1.42万亿元,总共财政存款达到4.65亿元。这么大的财政存款余额,一方面说明了我们的财政体制存在一些根本性的体制和效率问题,另一方面也为一些官员(如江苏省财政厅副厅长张美芳)以权谋私和腐败寻租提供了巨大的空间和可能。

  与多年年来政府财政收入快速增加和财政存款不断攀高的实事相联系,近几年来,每年年底各级政府部门尤其是中央各部委的突击花钱也成了一个突出的和为世诟病的经济、政治与社会问题(见图3)。

  根据财政部的月度财政收支报告中的数字,我们也可以推算出,2011年和2012年,各级政府部门年底突击花钱的数字还在不断攀高。在这两年的12月份,政府部门突击花钱的数额已经超过2万亿元,甚至接近3万亿元。这些图表和惊心动魄的数字表明,当前中国经济社会改革根本问题,已经主要不再是如何进一步深化市场化改革的问题了,而更重要的问题是政治体制改革问题了,即政府权力缺乏监督和制衡。政府权力之虎,还是在制度的笼子之外自由地徜徉,尤其是各级政府的财权,即各级政府财政收入和支出的权力,还缺乏纳税人代表的实质性的监督、审议和制衡。

  

  以预算民主推进中国政治体制改革

  

  当然,我们这样认为,并不是说在现在中国经济社会的发展阶段上,市场化改革不重要了,而是说,只有管住了政府的权力,我们才能真正建立起法治化、规范化和良序的市场经济体系。换句话说,只有政府的权力得到实质性的制衡和监督了,被关进了各种适当的"制度的笼子"里,中国才能形成一个良序的、公正的、法治的和市场经济。因此,这些年来,我和一些财政学和法学界的同仁一再呼吁,政府内部权力制衡这一现代民主政治建设的核心问题,首先是预算民主问题。因此,我们一直坚持认为,并不断呼喊,预算民主政制的建设,当为中国下一步经济与政治体制改革的逻辑起点。现在看来,中共十八大报告第四部分经济体制改革的第一条和第五部分政治体制改革的第一条,至少都含有这样的意思。

  能不能从预算民主政制建设上推进中国的政治体制改革?或者说,在目前中国的国体上能否建立起带有预算民主政治的现代政体?这才是问题争议的焦点。我个人理解,如何理解这个问题,又牵涉到如何认识习近平总书记最近所提出的"改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命"这一判断。

  这里,我们还是先来回顾一下预算民主的基本理念。预算民主(budgeting democracy),即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计,是现代民主政治的一个重要或言核心组成部分。(点击此处阅读下一页)

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