周叶中:宪法至上:中国法治之路的灵魂

选择字号:   本文共阅读 3043 次 更新时间:2013-08-01 20:49:44

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周叶中  

  

  摘要: 如果说日趋完备的法律体系和日益健全的法律制度,正在中国现代化建设过程中发挥着重要作用的话,那么中国的法治之路还只能说刚刚开始,其最突出的问题在于宪法和法律远没有真正树立起应有的权威。因此,从法治发展的一般规律,特别是中国的历史和现实看,笔者认为:宪法至上应该成为中国法治之路的灵魂。

  关键词: 法律体系 宪法至上 法治

  

  法治,是现代国家的基本特征。尽管中共十一届三中全会,标志着中国法制建设走向了一个崭新时期,但这十几年来的中国法治之路却叫人欢喜叫人忧。〔1 〕如果说日趋完备的法律体系和日益健全的法律制度,正在中国现代化建设过程中发挥着重要作用的话,那么中国的法治之路还只能说刚刚开始,其最突出的问题在于宪法和法律远没有真正树立起应有的权威。因此,从法治发展的一般规律,特别是中国的历史和现实看,笔者认为:宪法至上应该成为中国法治之路的灵魂。

  

  一、宪法至上:法治的最高体现

  

  宪法至上是指在国家和社会管理过程中,宪法的地位和作用至高无上。具体说来亦即宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,是一切机关、组织和个人的根本行为准则。尽管中外法学界对法治内涵的概括众说纷纭,但有一点则是相同的:这就是法治与宪法和宪政紧密相联。正如《布莱克维尔政治学百科全书》指出,法治是“人们提出的一种应当通过国家宪政安排使之得以实现的政治理想”。〔2 〕中国学者文正邦认为,现代法治应与宪政的涵义同一;〔3 〕张中秋也提出,没有宪政就没有法治。〔4〕 在笔者看来,宪政作为静态宪法规范与动态政治实践的统一,在法治状态中的最高表现就是宪法至上。换言之,如果没有宪法至上,也就无所谓宪政,当然也就不可能存在法治。

  (一)法律支配权力是法治的根本,但离开了宪法至上,权力绝不会服从于法律

  法治是相对于人治的。尽管有学者认为,法治的对立面除了人治以外,还有“德治”或“礼治”,〔5〕但由于在政治实践中, “德治”或“礼治”往往依赖于人的权威和人的内在品质,因而在某种意义上它仍然属于“人治”范畴。因此,与法治相对的主要还是人治。

  在历史上,人治与法治的论争由来已久,但古代所谓的法治和人治与近代的法治和人治存在着根本区别,而且在人治与法治各自的内涵及其相互关系上,尚有不少人的认识模糊。这集中表现在人治法治相互结合论上。具体说来即既然法律要由人制定,要有人执行,那么法治和人治就不能截然分开,而只能相互结合。毫无疑问,这种简单化地以是否有人的作用和是否运用法律为标准区分法治和人治的做法是错误的。划分法治和人治最根本的标志在于:当法律权威与个人权威发生矛盾冲突的时候,是法律权威高于个人权威,还是个人权威凌驾于法律权威之上?或着说,是“人依法”还是“法依人”?凡是法律权威高于个人权威的都是法治,而法律权威屈服于个人权威的则是人治。而且当二者出现矛盾冲突的时候,不是个人权威屈从于法律权威,就是法律权威屈从于个人权威,二者必居其一。〔6〕因此法治和人治绝不可能结合起来。 用潘恩的话来说就是,“在专制政府中国王便是法律,同样地,在自由国家中法律便应成为国王”。〔7〕由此可见, “法治”一词并不只意味着单纯的法律存在,它要创造“一种法律的统治而非人的统治”〔8 〕也就是说,法的权威高于人的权威,由法律支配权力是法治的根本。而宪法的内容及其地位和作用,决定了宪法至上是保证权力服从法律,从而实现法治的关键环节。

  第一,权力的非人格化是法治的基本内容,作为国家根本法的宪法通过规范和控制权力的产生,使权力的直接性转化为间接性,使权力直接支配的领域被法律所取代,从而使社会组织结构由权力支配法律转化为法律支配权力。权力是一种支配、控制和管理的力量,当它可以不受限制地被运用的时候,往往呈现出无限扩张的异化倾向。然而,“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”〔9 〕在国家和社会管理过程中,个人的意志和权威之所以能凌驾于法律之上,最根本的原因就在于这时的权力已经成为一种人格化的力量与个人融为一体,构成为法律的基础了。在西方历史上,从罗马帝国一直到洛克以前的英国和孟德斯鸠时代的法国,欧洲政治的基本格局就是权力支配法律(至少在公法领域);而中国古代的法乃王法,它在本质上乃是帝王权力的延伸,因而法律不能不时时依附于权力。因此,要摒弃人治,实现法治,就必须完成权力的非人格化,使法律成为权力的基础。17-18世纪资产阶级启蒙思想家所有进步的政治理论和实践无不紧紧围绕这个中心。在最高意义上说,这种支配权力的法律“不是政府的法令,而是人民组成政府的法令”。这种法律也就是宪法。而且,“政府如果没有宪法就成了一种无权的权力了。”〔10〕这就是说,政府的权力必须由宪法来授予,否则就不具有合法性,而只能算是暴政。因此,宪法是政府赖以存在和进行一切活动的基础。可见,宪法的颁布标志着以世袭身份等级获取权力体制的终结,法律终于至少在形式上成了权力的源泉。正如龚祥瑞先生指出:“成文宪法明文授予政府的权力,最好不过地说明了政权——立法权、行政权、司法权都要受宪法所授予的目的、宗旨的限制。”〔11〕

  第二,法治只是就政治哲学的实质而言的,因而要了解其现实形态,还必须考察具体的政治模式,宪法则是近现代国家设置政治模式的基础。事实上,法律支配权力是权力行使的界限范围,因而如果它仅仅局限于权力的产生,而与权力的运行无涉,那么法律对权力的支配就极可能沦为抽象的政治原则。因此,要防止权力滥用,还必须形成法律支配权力运行的机制。潘恩曾经指出:宪法是政府的政治圣经。同时,对宪法的考虑必须从两方面进行,“首先是从建立政府并赋予它以种种权力方面,其次是从调整和限制所赋予的权力方面。”〔12〕这就是说,宪法不仅授予政府以权力,而且还明确规定政府权力运行的方式、方法和程序,并进而形成整套的具体政治模式。在这个意义上,宪法是控制权力活动过程的基本规则,是“管制权力的基本工具”〔13〕,其目的在于限制和控制政权的范围,并规定行使权力的合法方式。正因如此,所以我们说宪法至上为权力服从法律提供了保障。

  第三,从政治的角度来说,由法律支配权力的法治实际上就是民主政治。既然宪法是民主制度的法律化,而且宪法是政府权力产生和运行的法律基础,那么在反对专制政治、建设民主政治过程中,宪法处于极为关键的地位。甚至于可以说,没有宪法的颁布,或者虽有宪法文本但没有宪法的至上权威,民主政治就绝无可能。

  (二)民主和人权是法治最核心的价值追求,但离开了宪法至上,法治就丧失了生命和活力

  梁治平先生曾经指出:“探求法律的价值意义就是在寻找法律最真实的生命”。〔14〕的确,当我们直面法律时,面对的只是无数命令、规则的汇集,因此如果不去分析它们所蕴涵着的发自人类内心的追求,那么这些命令、规则就仅仅只是一堆事实,而不可能充溢着生命和活力。法治也是如此,它也有自己的价值追求。〔15〕而且从本质上讲,在人治状态下并不缺少法律的存在,但由于它割断了法律生长为法治的脐带,因而法律虽然也可能不少,但这些法律却与法治模式无缘。尽管导致这种结局的原因很多,但这时的法律及其运行机制缺乏法治应有的价值追求不能不是非常重要的因素。那么,什么是法治的价值追求呢?毫无疑问,这是一个涉及众多层面的问题。比如秩序就是法治的价值追求之一。不过,由于秩序是社会生存的基本条件,因而人治状态下的强权政治同样也以维护秩序为其目标。因此,在笔者看来,只有民主和人权才是法治区别于人治最根本的价值追求。

  如前所述,法律支配权力是法治的根本。如果我们从价值追求角度考察这一论断,那么至少可以得出二点:第一,民主是法律得以支配权力的前提和基础。民主即多数人的统治。但各种主客观原因却决定了这种多数人的统治通常并不采取由多数人直接行使国家权力的方式,而是通过运用作为多数人共同意志集中表现的“公意”的方式来实现。法律就是“公意”的具体形式(尽管在资本主义国家,这种“公意”只具形式意义)。因此,法律之所以必须而且能够支配权力,是因为它所表现的是多数人的意志,也就是说,民主的统治形态是法律支配权力的逻辑起点。第二,人权是法律支配权力的必然结果。尽管从统治形态的角度来说,法律支配权力是民主的必然要求,但从权利的角度来看,法律支配权力则为公民的权利和自由提供了保障。从事物的性质来说,权力总是倾向于无限制的扩张。而权力的扩张,首遭其害的就是人权。因此,在历史上,法治理论和实践的最初动因,就是通过法律规范和控制权力,以保障人权。实际上,“继霍布斯之后的洛克、卢梭等启蒙思想家所讲的‘法治’是有目的、有价值观念的,其目的就是保障‘个人自由’。”〔16〕

  由此可见,法治并非法律、法规的简单累积,而是有着特定价值追求的社会组织模式。正是这种价值追求,不仅使法治充满了生机和活力,而且使“法律由手段上升而为目的,变成一种非人格的至高主宰。它不仅支配着每一个个人,而且统治着整个社会,把全部的社会生活都纳入到一个非人格化的框架中去。”〔17〕然而,这种价值追求的实现,却有赖于宪法的至上权威。

  在法律体系中,宪法对民主和人权的规定最为系统全面。一般说来,作为法治的核心价值追求,民主和人权应该贯穿于整个法律体系、法律制度和法制实践,然而真正对其进行系统明确规定的则是宪法。尽管在内容上,宪法涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面,但其中心主要还在民主和人权。具体地说,各国宪法不仅确认人民主权原则,从而明确了多数人当家作主的法律地位,而且从两方面使这一原则具体化:一是通过组织国家机关体系,并赋予其职权范围,规定其职权行使的方式和程序,使人民当家作主的实现有了完备的服务系统;二是通过规定公民的权利和自由,使公民能够直接影响国家的政治生活,并有效地监督自己的公仆。因此,如果宪法不能树立起应有权威,宪法的内容不能真正贯彻于实际生活,作为法治生命的民主和人权就会付诸东流。

  (三)法治有赖于不同层次的法律规范,但离开了宪法至上,法治就没有了存在的前提

  法治也就是“法的统治”。然而,正如凯尔森指出,“法律制度并不是一种由同等层次的并列的规范组成的体系,而是一种由不同层次的法律规范组成的等级体系”。这个结构的最高层次是要求任何其他规范忠实于宪法的基本规范。“宪法(成文宪法或不成文宪法)为成文法和习惯法确定框架。这两种法律形式又依序为司法、行政和个人行为规定了规则。”〔18〕在法律发展史上,尽管宪法的出现既有其经济、政治原因,又有其思想文化原因,但宪法在法律体系中的根本法地位,则是法律自身发展的直接结果。众所周知,诸法合体是近代社会以前各国法律体系的基本特点。但资本主义商品经济的发展使各种社会关系日益错综复杂,法律部门的分工也越来越细。于是,各种调整新兴社会关系的法律部门纷纷从原有法律体系中独立出来。为了统一国家的法律体系、协调不同法律部门之间的矛盾冲突,作为国家根本法的宪法也就应运而生。而且实践证明,如果宪法不具有其应有的权威,那么法治的实现也就绝无可能。

  第一,完备的法律体系和健全的法律制度是法治的基础。由于宪法是“母法”,是整个国家法律体系的基础,一切法律、法规的制定和施行都必须以宪法为依据,因此,宪法的至上权威是为实现法治创造条件的关键环节。坚持社会主义制度和理想的当代中国,注意到这一点,显得尤为重要。

  第二,宪法具有最高的法律效力,一切机关、组织和个人都必须以之为根本的行为准则,任何法律、法规都不能与之相抵触。但如果宪法没有应有的权威,那么不仅有关机关、组织和个人很可能凌驾于宪法和法律之上,而且也势必出现违宪的法律和法规。这样,要实现法治无异于缘木求鱼。

  由此可见,无论是从法治的内涵和价值追求,还是从宪法的地位和作用来看,宪法至上都是法治的最高体现。因此,笔者赞同荆知行先生的结论:“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’,而不应仅仅是一般的法律之治。”〔19〕

  

  二、宪法至上的内在精神:以权利制约权力

  

  由于近现代的所谓“法”即公意的表现,所以法治在内在价值和基本精神上主要是二层:第一是权与法,法律要支配权力;第二,既然法律是人们普遍意志的结果,那么这种法律对权力的支配亦即权利对权力的支配,(点击此处阅读下一页)

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