巴曙松:从城镇化的推进看不同区域的基础设施投资重点

选择字号:   本文共阅读 242 次 更新时间:2013-08-01 20:21:28

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巴曙松 (进入专栏)  

  

  是否需要以及需要多少投资

  

  参考国际经验,城镇化中的基础设施投资,用人均资本存量和资本产出比是两个最重要的衡量指标。以2005年不变价计算,中国现有基础设施资本存量达到25万亿元,国际排名仅次于美国和日本,居第3位。尽管存量总额处于较高水平,但是高总量背后却隐藏着极低的人均存量,其远远低于所有OECD国家。分区域来看,长、珠三角人均存量最高、中部地区远远落后、环渤海和西部资源带的存量相当,即便是长、珠三角地区,当前的存量也仅仅和美国1972年、加拿大1979年以及日本的1976年水平相当,落后了40年。

  从资本产出比来看,2011年中国的这一指标大约在0.8,高于世界平均水平0.55,目前看仍然处于上升阶段,这说明基础设施投资仍然存在合理的投资回报。分区域来看,看到长、珠三角地区似乎已经出现拐点达到一个稳定的增长期,高峰在2009年,之后出现略微的下降,至2010年长、珠三角地区的资本产出比为0.55,是理论上公认的长期均衡比例。假使未来该区域延续趋缓趋稳的资本产出比,基本维持在0.5的水平,那么可以确定的是西部地区的基础设施建设当前确实存在某种程度的“超前”。未来一段时间,需要更大的经济发展规模来支撑现有的基础设施建设。西部地区现有的人均资本存量已经达到长、珠三角地区的85%,但是资本产出比是长、珠三角的2倍,显然西部的经济尚不能支撑如此高的比例。中部地区还需要较大的基础设施的投资以带动经济的发展。数据上看,中部六省地区的资本产出比还处于周期性的上升期,同时地区的人均资本存量也非常低,仅长、珠三角地区的60%。

  总体上分析,中部六省、环渤海以及东部、西部的现有资本存量存在较大差异。从合理性的角度看,西部以及东部的投资增长率将会维持在一个较低水平,而中部六省将会保持一个较高的增长。虽然诸如西部大开发等战略可以缩小地区间的基础设施的建设差异,但是大规模的政策干预未必能缩小经济发展的区域性差异。也就是说,仅仅靠基础设施投资来推动经济增长是不够的,而且过快的基础设施增长很可能会导致生产率的低下。

  如果采取联合国对人口增长率的预测以及对区域赋予梯度人均资本存量增速,同时将过去10年的平均增速作为一个参考标的,可以测算至2020年的各个区域基础设施投资需求,10年间将产生42万亿元的资金需求,同时看到中部地区的投资需求最大,达到19万亿元,其次是环渤海地区。

  

  未来的投资如何布局

  

  虽然中国的基础设施仍然存在投资空间,但是也应该看到结构性不足和结构性过度在当前并存的格局。例如,从国际比较来看,当前中国的公路建设是过剩的。从每千米道路上行驶的车辆数来看,我国为16辆/千米,远远低于德国和日本的72、63辆/千米,甚至低于一般的中等收入国家。与此同时,从路网密度来看,中国铁路建设相对滞后。2011年中国铁路营业里程达到9.3万公里,比上年增加2071.1公里、增长2.3%,里程长度居世界第二位。然而从路网密度的国际视野来看,不论是基于国土面积还是基于国家总人口,中国都是处于较低水平,每万平方公里上的铁路在2010年为69公里,为英国的1/20,印度的1/7;每万人拥有的铁路里程更是不到0.5公里,处于较低水平,说明我国铁路建设的滞后。因此,中国下一阶段的基础设施投资应该有所区分,并非所有行业、所有领域都需要投资。

  ——围绕城市群“连接性”的基础设施投资需求

  在经过多年的大城市与中小城市发展的争论之后,中国基本已经确定以城市群、网络化城市为未来城镇化进一步推进的主体形态,即是通过现代化的交通、通信体系,把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来,形成城市网络,通过城市间基础设施一体化实现大中小城市的“同城化”。

  从理论上说,网络化城市群的发展模式,既能够实现大城市的规模效益,又可以避免单个城市盲目扩张带来的大城市病;既可以降低大城市生活成本,又可以避免小城镇缺乏就业机会的现象。在这一模式下,大城市尤其是特大城市更多提供市场和就业机会,而中小城镇侧重为转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品。这样的模式安排使市场行为主体、地方政府和中央政府都可以实现预期目标:个人收入增加、公共服务职能优化和国家发展战略顺利实施。

  目前在中国珠三角、长三角、京津唐地区,已经出现了这个发展趋势,在欧洲、日本则有先例,这可能是国家需要的、也是农村转移人口可以接受的城市化发展模式,需要通过基础设施投资积极加以引导。具体而言,城市群之间、城市群内部的交通网络的布局都因城市群区域的发展程度而异。第一层次的城市群与城市群之间的城际干线的建设,规划的重点建设在于国家的重点开发区,通过城际干线的建设,构建都市交通圈。第二层次的是城市群内部的城市点的连接,首先是由中心城市到区域主要城市的城际快速通道的建设,这里依城市群区域的发展程度而异,对于发展较快的城市群区域,以轨道交通和高速公路为主;而对于尚处形成初期的城市群区域,以高等级公路为主。另外,在对于城市群内部的中小城市和城镇之间,主要以公路网络为主。

  ——城镇化进程中的公共设施投资

  随着基本的道路、桥梁等建设完善之后,政府的社会公共职能就愈显重要,城市公共交通、城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期加大。

  一、以地铁和快速公交为代表的城市交通体系建设,预计至2020年,城市内部的轨道交通至少有3万亿元的投资需求。花费较长的平均上班时间正是“以人为本”的城市化建设滞后的表现。2010年英国的一家咨询公司就对全球主要国家的工作人员上班时间做了一个调查,其中中国以42分钟居首位,高于主要的发达经济体,也高于印度等新兴经济体。就各个省份而言,北京以人均52分钟位列全国首位,广州、上海、深圳的人均上班时间也都超过45分钟,50个主要城市有1/4上班时间超过30分钟。研究表明,城市的拥堵正是城市的基础设施未跟上人的发展步伐所致。以北京为例,一个人口超过2000万的特大都市,运营的地铁总长度仅372公里,人均不到2厘米,天津、重庆相比则更是缺乏,这些离国际尚有较大差距,纽约市公共交通占总交通量的53%,市区铁路共27条,长443公里,所有车站通宵服务。

  如果仅以供燃气以及轨道交通建设为例,可以大致测算出具体的资金需求空间。北京地铁1号线是中国第一条开工建设的地铁,至2011年底,已有10多个城市建成城市轨道交通,全部长度达到1700公里。截至目前已有30多个城市的轨道交通项目通过发改委的审批,东北地区的沈阳、长春和哈尔滨也开始走上建设地铁的道路。根据各地公开资料统计,33个城市合计在“十二五”期间将新增轨道交通里程2467公里,2016—2020年间新增5538公里,如果以每公里5.5亿元的平均建设资本计算,那么到2020年将会有3万亿的资金投入。

  二、城市供水供气、垃圾处理等生活服务体系的投资需求。

  从国家相关部门的估算看,黑龙江、内蒙古最基本的用水普及率有待提高;河南、甘肃、云南、贵州需要优先解决城市燃气的供气体系;全国的生活垃圾无害化处理都有待提高,特别是甘肃、黑龙江和吉林等省。具体而言:一、我国当前的城市居民的用水普及率达到97%,其中北京、天津、河北以及上海已经达到了100%,但是黑龙江、内蒙古、贵州、四川以及西藏等地的用水普及率仍较低,尚不到92%。二、全国城市的用气普及率为92.4%,其中北京、天津达到了100%,但是贵州、云南、甘肃等地的用气普及率尚不足75%。三、对于生活垃圾的无害化处理,全国都尚处于一个较低的水平,普及率仅79%,仅天津达到了100%的生活垃圾无害化处理,甘肃、黑龙江、吉林三省的无害化处理率未达到50%,宁夏、上海、湖北的无害化处理率也在70%以下。围绕城市居民的生活息息相关的投资是城市发展最基本的标杆。

  ——农民工市民化引致的公务服务均等化投资需求

  存量农民工的市民化带来教育、医疗以及文化等领域的均等化投资需求。在评估城镇化带来的基建投资需求时,存量流动人口的市民化以及新增农村居民向城市居民的转移带来的各方面需求存在较大的差异。对于广义口径的城镇化率的提高带动的是最基本的城市生活设施的建立,如供水、供气以及相关的交通、生活垃圾的处理等等。另一方面,随着户籍制度的改革等,现居城市的无城市户籍的各行业从业者将主要带来城市教育、医疗、文化等的公共服务均等化的需求。

  从目前的公共服务水平测算,对于现有流动人口,有至少1万所小学、400个剧场和50万张医院床位需要投资建设。户籍制度放开以后,现居城市的从业者后顾之忧减少,成为真正的“城里人”,其子女可以接受城市里的教育,他们也可以享受城市的医疗卫生。可以进行一个基本的测算:一、基于现有城市市辖区人口的人均拥有小学数、人均拥有剧场数以及人均医院床位数水平;二、假使各个省市的人口“十二五”规划计划吸纳落户的农民工数目(每年1837万人)全部达到现有的水平一共需要的投资;三、也假使全部的存量流动人口市民化之后带来的投资需求。以医院床位为例,现全部城市市辖区拥有2281000张医院床位,每万人拥有59张,假使全部现有流动人口都在城里就医,那么就还需要927000张新床位。

  以郑州为例,医疗的平等化带来的医院建设正在如火如荼地进行。据调查,2013年郑州市由于新农合覆盖面的不断加大以及报销比例的提高,越来越多的农村居民去城市就医,随着郑州市城镇化率的不断提升,对医院的建设需求不断增加。数据显示,2011年郑州市人口已达886万人,但是卫生机构的床位数为52754张,每万人不及60张,人均占有量相比深圳、上海、广州、苏州水平较低。当然,在全国的200多个地级市中,郑州的人均床位占有量排名尚处前60,可见在整个城镇化进程中,医疗保障建设市场空间广大。

  ——人口进一步集聚引致的能源、资源、供应链配置与建设需求

  我国幅员辽阔,人口和资源分布很不平衡,在人口进一步集聚的趋势下,解决资源与人口不匹配的空间调度的支出就显得尤为重要。以天然气和特高压为例,可以观察其中的投资空间。

  第一,预计至2020年供气系统有4.4万亿元的投资需求。我国四大产区的天然气产量占比全国73%,但是分布不均。鄂尔多斯盆地、四川盆地、塔里木盆地和南海海域是我国四大天然气产区,合计探明剩余技术可采储量和产量分别约占全国的78%、73%,是今后增储上产的重要地区。针对以上的天然气的自然禀赋与需求之间的空间分布不均衡问题,国家也出台了天然气的“十二五”规划。

  对于城市的供气系统,国家出台了《天然气“十二五”规划》,明确提出“十二五”期间,新建天然气管道(含支线)4.4万公里,新增干线管输能力约1500亿立方米/年。大致测算,在“十二五”期间,主要规划建成主干管网,在下一个五年,将逐步完善支线的建成,所以假设“十三五”期间依旧保持建成4.4万公里的规模,同时以5000万/公里的成本计算,那么到2020年将会有4.4万亿元的资金投入。

  第二,特高压投资空间较大。根据我国目前的电压等级划分,在交流输电电压等级中110V属于高压,220—750KV属于超高压,线路额定电压大于等于1000KV的输电线路称为特高压。较其他的输电设备,特高压具备点对点、超远距离、大容量送电能力,主要定位于超远距离、超大容量。

  国家电网的工作规划指出,自2013年的8年间,将投资 1.2万亿元,投产特高压线路9.4万公里,到2015年、2017年和2020年,分别建成“三纵两横”、“三纵三横”和“五纵五横”特高压“三华”同步电网,同时到2020年建成特高压直流工程。从国家电网和南方电网的具体规划可以看出,在今年至2020年将会有17条特高压直流建设投运,其中计划在2015年投入运营的有1.9万公里,计划总投资达到2137亿元,在2016—2020年竣工投运特高压直流达1.2万公里,投资1352亿元。

  

  (作者单位:国务院发展研究中心金融研究所)

  来源:中国经济时报

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