张军:朱镕基与李克强的不同挑战

选择字号:   本文共阅读 700 次 更新时间:2013-07-31 23:07:10

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张军 (进入专栏)  

  

  这些日子,媒体上对朱镕基改革的评价似乎突然变得正面起来。事实上直至上个月,朱镕基在20年前开始推行的改革政策还常常遭人诟病。即使在经济学家内部,大凡谈起税收快于GDP的增长、土地财政和房价过高、医疗与教育资源的过度市场化等,朱镕基在1993-1998年间强力推行的改革明里暗里都成为被指责的对象。

  事情的戏剧性变化源于“克强经济学”一词的出现。从我6月19日在FT中文网首次公开发表《为什么李克强按兵不动?》一文之后不久,巴克莱银行大胆地猜测了李克强的政策要点并贴上“克强经济学”的标签。像“安倍经济学”那样,这一概念在媒体上迅速走红。巴克莱银行想赶在他人之前概括李克强经济政策的要领,尽管颇为冒险,但无论如何,自6月20日商业银行出现“钱荒”和央行进行不干预表态之始,人们已隐隐约约开始看到了李克强致力于推动结构调整和布局结构改革的意图,并为此给予李克强以厚望。

  那么,这与朱镕基有什么关联?一些评论家们习惯于用下列现象把今天的李克强与当年朱镕基的名字联系在一起。这些现象可能是指商业银行和地方政府债务规模与风险的积累,或者是指政府机构改革的不明朗的前途,也可能是指中央财政收入近期出现的再度下降。

  的确,看上去这些现象在上世纪90年代中后期都出现过,甚至更严重。在海外评论家和研究者眼中,更是因为强调重启结构改革的重要性,今天的李克强被想象成、甚至被赋予了20年前的朱镕基的角色。例如彭博社此前称,李克强总理可能成为自1998年亚洲金融危机以来中国首位达不到年度增长目标的总理,而上一位正是朱镕基。路透社也提到,李克强对改革的承诺让人想起当年的朱镕基。后者一直被认为是上世纪90年代中国经济改革的领导者,当时他“辞退”了5千万名国企的员工,还削减和整治了臃肿而低效率的行业。

  是的,朱镕基在20年前临危受命,承担了一系列重要改革的组织者和推进者的角色。但是,相同的改革不会重复。很多评论家们并不完全清楚的是,20年前,朱镕基推进改革的首要任务是要扭转中央财政收入的相对下降和实现宏观经济的稳定。所以,改革的直接目的是纠正赵紫阳时期中央向地方的过度分权造成的一系列不利后果,并不是为了确保GDP的增长。正相反,增长过快的冲动在当时很可能令人头痛。事实上,即便对计划体制的改革是局部的,实现GDP两位数的高速增长在那个阶段并不是什么问题。真正棘手的问题是恶性通货膨胀总是死灰复燃,宏观经济大起大落的混乱局面总是不能有效制止。

  那些有警觉的经济学家和政治学家早在朱镕基启动改革之前的几年间就已经看到了问题的根源:在局部改革的情况下,中央向地方的财政分权不能确保宏观的稳定,因为地方政府与国有企业会结为利益同盟与中央对抗。由于地方向中央隐瞒真实收入并获得对国有企业的补贴,因此,中央财政向人民银行的透支和货币超发便难以避免。所以,朱镕基改革最重要的内容应该是重新确立中央与地方的财政关系,采用中央与地方的分税制替换之前实行的财政承包制。

  1994年的分税制改革是对之前财政过度分权的一个反应。看上去那个改革实现了财政上的再集权,但财政的再集权对后来中国经济增长和发展的影响总体上却是很正面的——它实现了宏观经济的稳定,扭转了中央财政收入相对下降的趋势,但同时却没有对地方政府维护和促进经济增长的动力机制产生抑制和扭曲。而这一点常常令很多经济学家不解。

  2011年11月4日在英国诺丁汉大学举办的“The World Economy年度中国讲座”中,我以《朱镕基可能是对的:理解中国经济快速发展的机制》为题发表了英文演讲。在演讲中,我分析了分税制改革的方案设计为什么可以做到这一点的原因。我的答案简单来说就是,与1994年之前中央与地方间实行的收入分成制不同,1994年的分税制则更接近了“财政联邦主义”的机制。

  我一直说,分税制改革是江泽民执政时期中国经济转型的最重要一环,有了它,中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性,维持了确保经济繁荣与政治稳定的利益结构。而且,在分税制以后,不仅中央财政集中了足够的收入,而且地方政府与国有企业的利益同盟不再牢靠,这使得后来朱镕基推行的国有企业改革和国有经济的战略性重组变得相对容易。事实上,分税制改革激励了地方政府加快地方国有企业的民营化、福利分配和住房分配市场化的节奏,也加快了中国融入全球经济的步伐。

  不可否认,朱镕基改革之后的20年间中国经济迎来了黄金增长时期。虽然这并不意味着中国增长潜能的最大值出现在了朱镕基的那个十年(1993-2003年间),但却有足够证据表明,1984-1994年间实行的向地方的过度分权以及庞大而低效率的国有部门的存在不能帮助实现宏观经济的稳定,妨碍了增长潜能的持续而充分的释放。

  如此看来,李克强今天面临的问题当然不再是被计划经济成分和庞大国有企业的低效率困扰的问题,不再是中央与地方激励不兼容的问题。中央不断恶化的财政状况和宏观经济大起大落的问题也早已淡出我们的视野。跟朱镕基不一样,李克强要解决的难题是如何防止一个依然拥有增长潜力的经济发生增长过早放缓的问题。正如黄育川(Yukon Huang)教授最近正确指出的那样,这个问题不是中国特有的现象。事实上,经济过早放缓出现在大多数发展中的经济中,而且“正是增长过早放缓导致了多数雄心勃勃的发展中国家未能实现较高的国民收入水平,这在拉丁美洲国家表现得最为明显,这一现象被称为‘中等收入陷阱’。”

  发展中的经济出现增长的过早放缓很像劳动力市场中的“摩擦性失业”(frictional unemployment)。增长的过早放缓不是因为它们的增长潜力释放殆尽,而是支持增长的条件受到外部的冲击而发生改变,原来的增长机制难以迅速调整以适应改变的条件。理论上说,增长条件的改变常常是由持续的收入增长所致。因此,在一定的发展阶段上,持续的增长会变得困难,增长停滞的威胁不断出现。

  中国在经历了分税制之后的10多年的高速增长之后,威胁持续增长的因素也陆续开始显现。这包括中国与欧美的贸易摩擦不断加剧,固定的汇率开始受到指责而被迫升值;日益突出的人口老化,城乡间、内地沿海之间的人口流动规模出现下降,基础教育的普及和不断提高的社会福利和医疗保障支出提高了非技能劳动力的雇佣成本。2008年以来全球经济危机和“新常态”的出现的冲击对中国的增长放缓迹象更是雪上加霜。

  很清楚,眼前的增长放缓是原有的增长机制与改变的增长条件之间正在产生摩擦的信号。加州大学圣地亚哥校区的巴里.诺顿(Barry Naughton)与我在去年9月的一次关于中国增长减速的对话中都认同,中国显然已经进入到两种增长模式转换间的过渡期。很多经济体在这个过渡期里束手无策而陷入长期增长停滞。中国是否能平稳过渡到新的增长阶段上去,是李克强总理面临的挑战。

  不过,在中国应对这个挑战并不像搬动长城那样的无望。中国不仅幅员广大,而且内部各地区之间的生产率水平差距巨大,这意味着仅仅是资本在地区间的再分配就能立刻帮助改善落后地区的增长率,并提高整体的生产率水平。过去5年,出现资本回报下降的产业资本正在努力从沿海发达地区向落后地区落户。在增长模式转换的过渡期内,这当然是对持续增长的必要支持。

  但是,与朱镕基时期的情况不同,在参与全球产业链上,中国今天面临了更多的竞争对手。长远来说,除了资本的转移,在新的成本和劳动力结构条件下,中国需要激励能不断提升生产率和鼓励附加值升级的经济活动以进一步缩小与发达经济体的收入差距。这就需要政府在政策和机制上去鼓励和诱导技术和产业的转型升级。李克强执政之初提出要打造中国经济的2.0版,用意显而易见。产业和技术的转型升级是“克强经济学”的核心命题。

  一个习惯于在给定的技术和产业目录上鼓励增长的经济如何自主实现技术与产业结构的转型升级?这是李克强政府正要回答的难题。回答这个问题就意味着政府选择并决定扮演什么角色,采用什么样的功能性政策。即使经济学家的争论从未休止,但过去10多年来中国政府显然一直努力在加强自上而下的产业政策的干预力度和中央部委相对于地方政府的权势,2008年以来尤甚。这样的做法和政策正在受到知识界和社会精英们越来越多的批评。而看起来李克强正在试图改变这个纵向控制的趋势,把更多的协调变成横向的,并将这个职能还给地方和市场。为此,在技术与产业升级问题上,他似乎试着做“减法”:努力避免整齐划一和自上而下的产业政策的干预,减少政府部委过多的干预,把更多的权力下放给地方而不是留在中央部委,给予地方更多的试验空间和自由。以经济学家的眼光,这是值得肯定的改革要义。

  看来,朱镕基与李克强都站在了中国经济发展的关键时候。现在的媒体和大多数财经评论都热衷于把今天的李克强比作当年的朱镕基,意图当然也就可以理解。但其实,两者没有可比性。朱镕基做加法,而李克强要做减法。此一时彼一时。当年的朱镕基不得不与地方大员“作战”,要通过财政再集权来扭转中央收入的相对下降和为释放巨大的增长潜力而稳定宏观经济,而今天的李克强则不得不与地方大员合作,要通过向下的分权来培育和维护自下而上的创新与转型升级的动力,终止经济的过早放缓。

  

  来源: FT中文网

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