白重恩 李波 马骏:养老保障体制改革方案设计

选择字号:   本文共阅读 299 次 更新时间:2013-07-29 23:51:13

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   改革的目标与原则

  

   从当前养老保障体系发展形势及存在的问题来看,较大力度的改革已不可避免。我们认为改革的目标是:建立财务可持续、激励相容、促进公平、安全高效的养老保障体系。一个良好的社会保障体制需要满足五个方面的标准,1.有利于应对人口老龄化,提升养老保障体系的财务可持续性;2.有利于保持对个人的激励作用,同时维护企业的竞争力;3.有利于保证社会公平,正确协调强制储蓄和收入再分配两大功能;4.有利于推进新型城镇化,促进人口自由流动和就业增长;5.有利于建立有效的社会安全网,扩大居民消费。

  

   改革的两种思路

  

   我们认为,统账结合模式和完全个人账户模式是当前我国养老保障体制可以探讨的两种改革思路模式。

   1.完善统账结合制度(思路一)

   鉴于企业职工基础养老制度财务可持续性所面临的严峻挑战,这一思路提出以下三部分组成的改革方案:一是调整统筹和个人账户的缴费率、替代率等参数;二是提高企业职工退休年龄;三是将部分国有股权和收益划入社保基金。

   具体来说,上述思路主张维持统账结合模式,但通过降低缴费率和替代率来缩小统筹账户的规模,同时扩大个人账户的规模,并降低统筹账户和个人账户的总缴费率,另外改革个人账户和统筹账户的待遇计发方法。一方面,建议通过降低基础养老金的缴费标准和替代率缩小其规模和对政府财政的压力。我国职工养老保险缴费率过高,对于就业增长与经济发展负面影响较大,也由于基础养老金规模过大,加大了未来缺口对政府的财政压力。建议基础养老金的缴费率可从20%降至12%。同时,相应降低替代率。如果基础养老金的替代率与缴费率同比例下降,在我们模拟的“中情景”下,今后38年的累计养老金缺口可下降百分之十几。当然,虽然养老金缺口下降,但仍然很大,因此退休年龄的提高和划拨国有企业股份和收益仍然不可避免,只是幅度要较现行体制不变下的要求略小。另外,建议将对应统筹账户的基础养老金计发公式中的“参保人退休时上年度在岗职工月平均工资”修订为“上年度参保职工月平均缴费工资”。

   另一方面,扩大个人账户的相对规模,将计入个人账户的资金从当前的8个百分点增加到1 2个百分点,并将个人账户的计发月数增加50%。按我们的人口预测,到2050年60岁之后的平均余寿约为23年,因此个人账户计发月数在过渡一段时间之后,还需要再延长。在条件成熟时,可以将个人账户与商业化的年金制度整合为统一的养老金第二支柱。

   同时,上述思路建议逐步推迟法定退休年龄。当前可以考虑启动的改革包括:逐步缩小法定退休年龄的性别差异,在1 0年内将企业女性职工的法定退休年龄推迟5年;启动可供选择的弹性退休制度,在养老金待遇发放公式中对推迟退休给予额外奖励;将降低缴费率与推迟退休年龄捆绑推进,即对于当前年龄低于40岁的参保人,享受降低费率4个百分点的前提是同意推迟退休年龄。在时机成熟时,再用立法形式规定在2050年前过渡到男性法定退休年龄至64岁,女性至60岁。

   2.基于供款基准制的完全个人账户(思路二)

   可借鉴美国劳动所得税收抵免( EITC)计划的思路,分段对一定限额之下的职工缴费给予补贴计入个人账户,退休后养老金完全按当时个人账户积累资金额计发。对缴费的补助可以用国有股份和收益,也可来自公共财政预算。

   完全个人账户可以与现有的统账结合制度进行合理衔接。智利养老保障体制改革中的认账债券办法为此提供了一定借鉴。智利在改革以前对一部分政府公务员和国有企业职工实行受益基准制,在向供款基准制转变时,为实行受益制的人员发放认账债券,按照过去的工作贡献(以工作年限和工资级别衡量)计算确定资金数量,相当于个人账户中的资金积累,到退休时便可以据此享受应得的退休待遇。为了解决认账债券的资金问题,智利政府在改革前通过盈余财政做了一定的积累储备。智利认账债券的办法相当于是一种名义记账方式,对我们有一定的启示,例如可以按照人们过去的贡献进行折算,大致估算出其已经储存积累的资金数量,然后计入个人账户。

   对供款基准制的完全个人账户,存在做实个人账户和采取完全名义记账方式两种主张,我们认为长期来说前者优于后者,后面还会有更详细的讨论。

  

   两种思路的共同主张

  

   一方面是两种思路都认为国有股权和收益的划拨,对养老保障体制的可持续具有重要意义。另一方面是两种思路都认为保持对个人的激励性是养老保障体制改革的一项重要标准,应该通过逐步做实个人账户,真正发挥其对人们的激励作用。

   7.划转部分国有股权和收益

   目前中央和地方的国有资产管理系统持有市值约12.2万亿元的上市国有企业的股份。其中,中央政府系统持有约9.7万亿的企业股份。截至2009年底,已有1561 .26亿元国有股权转让收入划归社保基金。但就规模来看,划拨资产尚且不到国有股份总市值的2%。假定国有股份的增值速度与名义GDP的增速趋同,两种思路都赞同从20 1 3年起每五年划拨10%的国有资产进入社保体系,直至80%的水平。同时为保证国有资产能可持续地支持养老金体系的运行,认为社保体系只使用所持股份每年分派的红利(股息),而不变现这些股票并花掉变现所得。

   不管采用上面两个思路中的哪一个,国有股份和收益的划拨首先都要用来保证养老待遇的支付。在保支付的前提下,剩余的资金用于做实个人账户。

   2.逐步做实个人账户

   在供款基准制下,既可以做实个人账户,也可以采用名义记账方式管理个人账户。名义个人账户采取完全记账方式,影响居民对养老金积累的直观感受,加上限制了投资的选择范围以及可能影响政府财政纪律,都影响了居民对养老保障的信心,进而在消费倾向上低于做实个人账户方案。相比之下,做实个人账户方案产权更为清晰,而且赋予了居民对养老金账户投资更大的选择权,个人账户积累的回报率也会因此不同。所以两种思路都认为长期目标是做实个人账户。

   5.发展第二和第三支柱

   两种思路都认为,应该大力推动政府引导或自愿参加的养老保障第二和第三支柱。这样既可以满足不同的养老保障需求,也可以减少对第一支柱的依赖,从而减轻对第一支柱的压力。为了促进第二和第三支柱的发展,可以根据收入水平给予一定的税收优惠。

  

   对两种思路的评估分析

  

   1.财务可持续性。

   统账结合模式:参数调整会面临很大阻力,而且制度的实施也会因未来人口结构的变化而面临不确定性,财务风险较大,且随着老龄化程度的加剧,最终的财务问题仍需财政兜底,财务可持续性缺乏保障。完全个人账户模式:方案的预筹积累资金不断地用于投资,不但让民众能够充分分享经济增长的红利,而且实际投资资产的不断增值,也为未来养老金的支出提供了可持续的支持。

   2.激励相容性。

   统账结合模式:该思路中最大的问题是如何划定统筹账户规模。如果统筹账户比例过高,片面追求保障水平的平等覆盖,就会损害人们进行积累的积极性,进而造成工作动力的下降。而且,统筹账户的财务不可持续问题会导致未来过重的财政负担,这将增加税负或要求提高缴费率。若工薪税和个人所得税的边际税率过高,将进一步损害人们的工作积极性;若提高缴费率,则将影响到企业的利润率和竞争力。如果统筹账户比例过低,统筹账户提供基础养老保障的功能又恐无法实现。此外,统筹账户的思路设计中退休年龄的提高可能遭到参保者的反对,如何在制度上合理安排,维护老百姓对养老保障制度的信心是一大挑战。

   完全个人账户模式:个人账户产权界定清晰,因而可以调动人们进行积累和劳动工作的积极性,避免“吃大锅饭”的弊端。一方面,完全个人账户以先积累后受益为原则,通过逐年逐月地缴费积累,可以鼓励人们持续勤奋地工作,以维持积累的持续性。另一方面,通过做实个人账户,将积累的资金用于动态的投资,创造新的利润,在实现安全保值同时形成更多的资金积累,进而加大了对人们的激励。

   5.社会公平性。

   统账结合模式提出的延长退休年龄,有观点认为其推行中可能遇到民众较大反对,进而影响对养老保障体制的信心。但如果推迟退休年龄与降低缴费率和增加国有股份和收益划拨社保基金的力度挂钩,社会对推迟退休年龄的接受程度可能会提高。完全个人账户可以不考虑强制延长退休年龄,因为如果养老待遇完全来自于个人账户余额,总养老待遇与退休年龄无关,推迟年龄将增加参保者每年养老待遇,参保者可以权衡这两个因素自己选择合适的退休年龄。

   4.新型城镇化与人口自由流动。

   和统账结合制度相比,完全个人账户下,因个人账户的可携带性较强,不会对人口流动产生较大影响。

   5.社会安全网与扩大消费。

   统账结合模式:如果统筹账户比例过高,同时假定居民对统筹账户的社保体系有足够信心,部分居民可能出于对公共养老体制的盲目依赖而产生过度消费行为,而一旦统筹账户出现支付危机,居民将因信心缺失而增加储蓄减少消费,这可能会造成消费水平的剧烈波动。目前,部分居民对我国养老保障体系中统筹账户的受益基准和个人账户的名义记账缺乏信心,使这些居民消费潜力的发挥受到不利影响。完全个人账户模式:做实个人账户能够增强居民对社保体制的信心,但由于个人积累会存在差异,短期对扩大消费的作用可能有限,但是随着经济社会的发展,居民的预筹积累不断增加,做实个人账户对扩大消费的支撑作用将是持续而有保障的。

   因此,考虑到各方意见分歧和最优方案选择的不确定性,我们认为,养老保障改革的方案选择要充分考虑下一步改革的复杂性、历史沿革、地方积极性、地区间竞争等因素,中央不必一刀切,应允许地方选择不同方案进行探索。

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