温铁军 何慧丽:城郊村新乡土政治之道:恢复公共属性职能

选择字号:   本文共阅读 280 次 更新时间:2013-07-29 20:16:13

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温铁军 (进入专栏)   何慧丽  

  

  “新乡土政治”,是不同于传统帝国时代的基层双轨政治,也是不同于现代社会公共规则政治的当代农村基层政治。它是一个开放的概念,宏观上受制于国家相关制度安排及其效应,微观上受制于地方政治集团利益诉求冲动和村庄民众利益诉求冲动的作用,此外还与一定的县域地理资源及传统乡土社会基础有关。

  中国古人提倡对待任何事情,都要循整体之道、明机制之理、立规则之法、通实用之术。对当前农业大县的城郊村在中长期阶段所要遵循的新乡土政治,也可从“理”、“法术”和“道”三个层次进行阐述。

  

  城郊村政治之理

  

  理,即关于运作机制的理论。城郊村政治之理,是以地方工业化为强制性天命,地方政府为主导、资本家为主体,村干部为聚焦点的、以征地等为主要任务的一套理论说法。

  20世纪80、90年代的财政包干和分税制改革,引起了结构性的经济利益重新分配,这是造成地方政府主导工业化甚至成为经济主体的一个结构性推动力。财政改革过度刺激了地方工业化。为了应付财政压力和财政刺激,地方政府极力促进工业发展,以补偿收入的减少和不断增长的开支需要。只要分税制作为关键性制度没有得到改变,招商引资就有着内在的必然理由,地方上的招商引资就会是地方政府的第一“天职”和要务。

  取消农业税,则成为地方工业化加强的又一结构性推动力。取消农业税对农业大县的县乡财政有着明显的甚至是极为严重的消极影响,农业和农村经济发展与增加地方政府财税已经基本上没有多少直接关系了。为了补偿这部分损失,地方政府只有积极地招商引资进行地方工业化建设。

  实际上,这是一种路径依赖。新中国集体化时期的工业化进程,是国家政权主导的“宏观动力”的推动模式;改革开放的过程,是在中央“放权让利”政策以及财税体制“包干”和“分税制”改革的推动中,地方政权主导地方工业化的过程。地方工业化过程中,政府招商引资的强制性天命,地方上各种资本力量进行“资源资本化”的超常发挥,从某种程度上而言是一种形格势禁的、报酬递增的、紧接着中央工业化之后的必然路径依赖,遵循的都是边际效益的报酬递增机制和自我强制的事件发生顺序机制之理。

  每一时代都有其面临的主要问题,也需要相应的制度安排和干部动员来解决这些问题。地方官员树立为经济增长而竞争的政绩观,使招商引资和财政增收成为干部晋升的主要指标,从而成为官员发展经济和招商引资的强激励,这就是中国在人多地少的硬约束下还能推动经济增长和工业化程度,从而为中国在世界中争取经济实体大国地位而奋斗的“中国特色”的解释。这是地方政权发挥经济属性招商引资的辉煌战果。

  就地方工业化背景下的城郊村政治生态而言,为招商引资而开展的征地任务,则从经济角度上升为全县的政治高度。

  对于招商引资和征地,处于主导地位的政权阶层之“理”,就是繁荣地方经济、增加税收、增强政府财力、高效配置资源、解决群众就业等;处于主体力量的商资阶层之“理”,就是利用政府的财税政策、土地政策等一系列优惠条件,在推动地方工业化建设同时,充分运用资源资本化的内在经济发展规律,追求经济利益最大化;而受众即留守群体之“理”,则是维护自己的土地保障权益和生活保障权益。但该群体在博弈中处于弱势一方,在无法抗拒被征地的前提下,只能要求尽可能多的补偿条件,如安置费或办理社保等。

  工业化征地过程中,现代公共规则如国家法律、行政制度、传媒舆论,等等,在基层社会经常处于“失灵”状态。基层干部作为熟悉基层社会、并且本身就是其中重要成员的政治精英,他们将上级命令性任务与村庄社会群体结构特点相结合,在征地过程中遵循了从一定政治平衡中进行组织协调引导之“理”。

  从法理上讲,基层亟需大批农村干部带领广大农民发展农村经济,完成政治任务,维护基层稳定。因此,农村基层干部安心于干部职位,组织带领广大村民发展农村经济,具有重要性和必要性。然而从他们自身考虑,在无序流动的乡村社会中,基层干部要生存、要生活、要利益、要名声。在组织制度缺失的时候,人很重要,基层干部及其体制建设这个命题,早都从制度建设的普适性层次,退化到了在地方工业化背景下、依靠乡土人情来贯彻政府征地政治的“靠人去干”的特殊性层次。因此,可以将城郊村村两委干部的工作之理,表述为村社情理为用,征地任务为体。

  一般而言,农业大县工业园区的征地突破口,除了找那些具有地理位置优势的村庄之外,主要考虑的因素是,村两委主要干部既有群众基础和村庄威望、又有较强的纪律观念和大局意识。

  

  城郊村政治之法术

  

  就治理术而言,地方政府及基层干部所遵循的既不是法律、民主等现代社会公共规则治理,也不是宗法、专制等传统农业社会简约治理,而是在地方产业化发展进程与原有乡土社会经验结合而成的新乡土政治之术

  那么,在腐败泛化的社会生态中,在双重代理角色的困境和张力中,在必须征地的地方工业化之政治经济学中,县乡政府各职能部门、城郊村干部们如何应对他们的使命和处境?

  为了应对征地需求,传统农业大县成立土地开发管理工作指挥部,由主管农业的副县长牵头,县土地局、税务局、公安局等多局委,城关镇镇长、副书记以及镇多名工作人员,村两委成员组成。其中,“千线一针”的机制很明显,县乡各相关局委和政府工作人员都是命令和任务的传递者与下达者,只有村两委才是最基层的执行者。他们将涉及被征地的村民进行分类,运用一切能够运用的压力型体制关系约束、乡土人情亲戚网络约束及深入的软磨硬泡术,去贯彻征地之要务。

  压力型体制关系约束首先从公务员、教师、事业单位人员及村委成员等体制内成员开始实施,通过单位领导说理,对违抗者采取调离工作岗位、扣发绩效奖金甚至停职、开除等措施约束其接受征地补偿条件。或者通过奖励机制,工作组发布通告,在一定期限内签字接受补偿的人给予一定数额的奖励,过期不补。

  乡土人情亲戚网络约束则表现在工作组成员以亲戚朋友的名义劝说自己的兄弟、堂兄弟、亲戚、朋友等社会关系网接受征地补偿。村庄是一个熟人社会,村干部是村庄中人,拥有广泛的社会关系网,他们通常以“帮忙”、“人情”、“面子”等为由说服他人。

  第四,软磨硬泡之术。最后剩下的难缠的钉子户,就只能采取软磨硬泡的办法,村干部经常拜访或是守在农户家,说好话、陪笑脸、请客喝酒、讨价还价,打的就是疲劳战,有时也要动用各种社会关系,找中间人劝服。

  工业园区的启动仪式阶段,是征地过程中的一个关键时期,是地方政府和商资群体向社会各界展示地方工业化成绩的一个机会,同时,也是社会冲突爆发的时期,最让村干部们提心吊胆。

  如上种种,均是以土地赔偿、工作过程损耗、部门误工和投入、医疗、维稳预算及其保障等的巨大投入为代价的。

  在征地后期,会面临着非常复杂的一些社会情况,这一时期是漫长的,称为社会冲突期。比如一些村民会联合起来不断地去县、市、省,甚至去北京上访告状,村两委随时准备着陪乡里有关人员去外地把他们接回来。因为村干部对村民私人家庭情况最为熟悉,劝说成效较高。此外,一些贫困户把卖地的钱花光了,没有劳动能力了,生活极为困难,村干部也有责任向上级申请低保或者就业安置、一些扶贫救济项目之类的,这是较为积极的扶贫之法和术。

  城郊村村干部,是地方工业化过程中不得不背负沉重“十字架”的一个重要群体。他们是城郊村在征地期间及后期维稳的重要能量。他们或许会因为征地有功而获得一定报酬和奖赏,比如村主要干部由于对全县工业园区征地有功,县里可能会奖励享受财政的行政副科级待遇;然而,更多的是村干部在征地过程中,由于工作极其辛苦滋生心里不平衡而上行下效,滥用职权从中获利,这又是城郊村治理问题丛生的另一主要原因。

  

  城郊村的新乡土政治之道

  

  显然,这样的“理法术”从某种程度上、某种范围内体现了一定的道,即以资源资本化为实质政治经济任务的地方工业化必经之道

  农业大县城郊村的新乡土政治,本质上是一个资源禀赋极差的、欠发达的传统农业大县,为追求地方工业化、以征地和其他财产收益为政治核心任务并维持乡土秩序稳定的一系列道理法术之政治综合体。

  事实上,走在地方工业化征途上的农业大县已经在惨淡经营中自食其苦,在征地过程中的种种理法术,均或多或少地酿成了社会冲突成本和项目失灵成本无限转嫁的严重后果。

  社会冲突的成本。除了在征地过程中实施各种理法术所要担负的成本,还有隐性成本。从农民方来说,包括上访成本、法律诉讼成本、精神损失、误工成本;从政府方来说,谈判成本、维护社会安定成本、加强社会控制成本,等等。失地农民在就业和治安方面将给社会带来巨大压力,为了解决征地所引起的农民贫困问题,就业安置、社会保障和救济等,都将成为政府维护社会稳定的长期成本。在生存和实用面前,法律、规范、政府文件,都是苍白无力的。此外,因土地征占和其他财产性冲突引发的群体上访事件也呈逐年激增之势,而且大多数上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。这就是地方工业化成本转嫁所造成的“成本政治”表现。

  项目失灵所造成的成本及其转嫁。在县财政陷入招商引资的同时,一些“下血本”招来的企业,本来就是缺乏市场竞争力的“政绩工程”,很难朝向政府期望的地方发展。 正常招来的企业,有的盈利微少;有的厂区所占土地未完全利用,部分地块撂荒;有的企业开业不到2年就停产;一些土地被闲置或改作他用,既浪费了土地资源,也违反了国家相关法律。此外,农民失去了土地,得到的补偿款又以盖房买车等方式很快花掉,又很难在本地找到稳定的工作,可持续的生活保障难以很好维持。城郊村还是会有三分之一的村民外出务工,剩下的三分之二人中,青壮劳动力留在本地做个小生意,或是跑运输、载客,或是在建筑地上帮工,收入少且不稳定。老年人生活也很难有相对稳定的保障。

  以地方工业化为政治核心的城郊村政治之“道理法术”,因其成本难以计量更难以承担,而仅剩下所谓的理法术,很难被称为行在整体长远意义上的“道”了。

  然而,自从2005年国家提出新农村建设到2006年减免农业税,再到2007年提出生态文明战略以后,国家已经以实际的制度安排和资本项目安排践行并号召地方强调可持续发展的新阶段。也就是说,从这个关键节点开始,中国地方普遍上进入了后农业税时代,以此开始的未来中长期时间段内,新乡土政治之道,或不再以前述诸多“理法术”为主流任务和手段了,而是以结构性制度保障其恢复公共属性职能,并贯彻在公共属性主导下的、乡村政治社会系统可持续存在和运行的基本原则。这是关乎乡村乃至国家的整体、全局、长远发展的大道,它与体现民众意愿的国家战略贯彻密切相关。

  无疑地,当下县域的政治社会系统运行有两种逻辑:一套是地方政府经济属性主导下资源资本化的、分化的、不平衡发展的逻辑,其生命力尚强大,但是由于代价太大、触及地方民众可持续生存底线而产生摩擦和冲突,势头在消褪,或者消褪的可能性条件越来越发展;另一套是以中央新型战略为导向、地方政府公共属性转向、基层大众主体自觉参与的、有机的、一体的、平衡的逻辑,其生命力尚弱小,但是势头在成长,或者成长的可能性条件越来越发展。

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文章来源:人民网

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