莫纪宏:从《宪法》在我国立法中的适用看我国现行《宪法》实施的状况

选择字号:   本文共阅读 615 次 更新时间:2013-07-26 16:05:47

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莫纪宏  

  

  【内容提要】评价宪法实施状况必须要建立在科学合理的评估机制基础之上,而对宪法实施性质的正确把握以及对宪法实施作宏观和微观两个方面的考察都是正确认识宪法实施状况的有效手段。宪法实施状况主要在于考察宪法实施的监督、宪法适用以及违宪审查的状况,但是,在我国目前的法治状况下,只有宪法适用状况较为容易评估,特别是全国人大及其常委会制定的法律,因为有具体的法律文本可以进行实证性的评估。目前现行《宪法》文本中存在着结构性的实施状况不平衡问题。《宪法》序言、总纲和公民的基本权利部分相对于国家机构和国家象征部分实施状况要差一些。要全面改进我国《宪法》实施的总体状况关键是要树立“依宪治国”、“依宪执政”的法律意识,让政府和社会公众都来主动关注《宪法》作为根本法的应有权威和对人们行为的约束作用。

  【关 键 词】宪法实施/宪法实施的监督/宪法适用/依宪治国/依宪执政

  

  今年是1982年《宪法》颁布实施三十周年。相对于1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》而言,现行《宪法》颁布以来,除了在1988年、1993年、1999年和2004年进行了四次修改,产生了31个修正案之外,迄今为止没有在全面修改意义上作过大的变动,呈现出相对的“稳定性”。解释现行《宪法》仍然有效的方法很多,可以从政治稳定、经济发展和社会繁荣、人民安居乐业、国际环境相对和平等等诸多方面来剖析现行《宪法》获得相对稳定发展期的主客观因素,但从《宪法》本身实施状况来评价现行《宪法》的稳定性特征是一个非常重要和有效的角度。如果《宪法》没有得到实施,现行《宪法》只是停留在“纸上的宪法”,那么,这种形式的稳定可以说没有太大意义,实际上等于否定了宪法存在的意义;如果《宪法》实施状况比较好,说明现行《宪法》的各项规定基本符合社会实际的要求,不需要在文本上做太大的修改就可以有效地生存下去。因此,对现行《宪法》实施的状况在学术上应当有一个比较令人信服的解释,并且这种解释应当获得理论层面和实践层面有效数据的支持。

  在中国宪法学研究会2012年年会上,来自全国各地的宪法学者从不同角度对现行《宪法》颁布三十年来实施的状况做了全面和系统的分析与评估,达成了共识。总的来说,基本肯定的声音占据主流和主导的位置,但也有一些学者提出了比较偏激的看法。在对现行《宪法》颁布三十年实施状况持基本肯定态度的学者中,大多数也只是从某个角度来看待宪法实施的问题,很少有人从方法论和整体意义上探讨现行《宪法》实施状况,就《宪法》实施状况产生的有价值的学术成果和认识结论确实不多,迄今为止尚未产生有说服力的分析宪法实施状况的理论观点和学术成果。

  本文旨在从澄清与宪法实施相关的几个理论问题出发,通过构建评价宪法实施状况的评估机制,通过对现行《宪法》在立法中的适用状况的分析来对现行《宪法》的实施状况做出一个实证性的考察,将宪法实施状况的宏观把握与具体细察有机地结合起来,既可以反映对于现行《宪法》实施状况的一定程度的价值认知倾向,同时也可以从更加客观和实证的角度来掌握现行《宪法》的具体条款在实际生活中的“实施程度”,可以在学术上起到正本清源、弘扬实证之风的作用。

  

  一、评价宪法实施状况的几个视角

  

  要对我国现行《宪法》的实施状况有一个比较清晰的判断,最有效的路径分析方法就是先弄清楚谁有宪法实施的职责,这个问题如果清晰了,那么,只要在技术上对每一个有职责实施宪法的主体实施宪法的状况进行分类考证,不难得出宪法实施状况的可靠结论。在此,现行《宪法》序言最后一个自然段的规定是考察《宪法》实施状况的一个非常好的入题点。

  我国现行《宪法》序言最后一个自然段规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”根据这一规定不难看出,“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”都有“保证宪法实施的职责”。从逻辑上来看,对《宪法》实施状况的考察完全可以从上述主体是否正确地履行了宪法实施的职责角度入手。然而,现行《宪法》序言所列举的“宪法实施”的“职责主体”本身是比较抽象的,是“集体主体”与“个人主体”双重主体的结合体,这些混合型主体在保证宪法实施方面的职责,也并非是以严格的法律意义上的宪法义务的形式存在的,而是一种政治学意义上的宣誓。要从法律上来有效地确定宪法实施的职责主体就必须要明确现行《宪法》所规定的各项具体宪法义务的担当者如何来有效地履行宪法义务。与此同时,《宪法》作为根本法并不仅仅是一种义务法、职责法或责任法,它还担负着保障公民基本权利的使命,《宪法》中所规定的公民的基本权利是否得到了实施,如何对实施状况加以准确的评估和认定,这些问题都是比较复杂的,必须要依托一定的法律事实和法律关系才能建立起科学合理的评估机制。从宏观上来看,宪法实施实际上包含了两类活动,一类是宪法遵守;一类是宪法适用。

  所谓宪法遵守,就是宪法中凡是涉及相关主体行为的规定,相关主体都有义务予以遵守。但是,相关主体是否遵守了宪法的规定,遵守到什么程度,如何在法律制度上能够证明相关主体已经遵守了宪法,这些都是很复杂的宪法实施评估问题。这里必然会产生一个关于宪法遵守的核心概念,即“不违反即遵守”。因为在实际生活中,人们的行为都是自发地和大量地、反复出现的,遵守宪法的行为也是如此。在法律评价机制上无法对所有具有遵守宪法义务的主体行为建立一种可靠和有效的跟踪评估机制,只能采取逻辑上的“排除法”,也就是说,只要是没有出现“违反宪法”的情形,即意味着宪法得到了“遵守”。而“违反宪法”的行为是有限的,而且可以通过制度化的手段来加以确认,并且形成肯定性的认识结论。当然,如果在性质上属于“违反宪法”的行为,但在实践中没有被有权认定违宪行为的专门机构加以确认,那么这样的“违反宪法”的行为在法律性质上仍然属于遵守宪法的范畴。对于可能存在的“违反宪法”得不到确认和有效处理的行为,只能从制度上建立起“监督”机制,通过各种途径来尽可能多地发现违反宪法的行为或对违反宪法的行为予以及时制止,从而保证宪法的各项规定得到有效的遵守。

  所谓宪法适用,就其实质来说,也是一种形式的宪法遵守,只不过相对于一般性的宪法遵守行为来说,宪法适用行为需要服从特定的宪法程序的约束,并且在法律评估机制上非常容易判断宪法适用行为是否构成了违反宪法的行为。例如,根据现行《宪法》第67条的规定,全国人大常委会有权解释宪法,如果国务院颁布一个具有正式解释宪法效力的文件,那么,就非常容易判断国务院解释宪法的行为构成了违宪,因为现行《宪法》并没有赋予国务院解释宪法的职权,国务院显然是超越《宪法》规定的职权来解释宪法。当然,对于全国人大常委会来说,如果其长期不行使宪法解释权,或者是在其他国家机构提请解释宪法后仍然拒绝解释宪法的,这种行为便构成了“宪法适用不作为”,也应视为“消极意义上的违反宪法”。故相对于一般公民和社会组织是否遵守宪法的法律评价机制来说,对于依据宪法受特定宪法程序约束必须运用宪法来解决实际生活中存在的具体宪法问题的国家机关是否依据宪法来有效地“适用宪法”,是完全可以在法律评价机制上做出准确的评估结论的。而且为了保证宪法实施的效果,对于宪法适用行为可以建立起更加直接有效的监督制度来保证宪法适用行为符合宪法实施的各项要求。

  由此可见,在对待宪法实施状况问题上,几个比较重要的事项是值得关注的,一是宪法实施的监督机制是否健全;二是宪法适用机制是否有效地建立;三是违反宪法的行为是否得到有效处理。可以说,目前的主流宪法学理论在评价宪法实施状况时主要考察上述三个方面的问题。但是,也应当看到,宪法实施本身毕竟是一个独立的宪法现象,它的核心价值要求是宪法规定在实际生活中的实现,因此,相对于宪法实施的监督来说,宪法实施本身更重要。宪法实施的监督只是保证宪法实施的一项重要的制度机制,本身并不能代替宪法实施,加强宪法实施的工作也不能只抓对宪法实施活动的监督。宪法适用是一种特殊形式的宪法实施,因为受到比较明确的宪法程序的约束,所以,宪法实施状况通常比较容易判断,但是,具有宪法职权的国家机关长期怠政,也会影响宪法实施的效果,故在国外宪法制度中,大多数确立了国家机关宪法适用不作为的控制制度。一个国家的宪法实施状况与负有宪法实施职责的主体的违宪状况紧密相连。在一个法治社会中,由于人们的行为完全纳入到法治评价体系中,故违宪行为越多越频繁,意味着宪法实施的效果和状况就越不佳;相反,违宪行为很少,则意味着宪法实施的总体状况良好。但是,违宪行为的出现以及对违宪行为的处理还涉及各种非“法治”因素的影响。事实上,在很多人治社会中,由于缺少必要的违宪审查机制,大量的违宪行为无法被有效地发现,所以,尽管通过制度机制发现和加以处理的违宪行为很少,但不能因此就简单地断定这个国家宪法实施的状况很好。

  综上所述,宪法实施的监督、宪法适用和违宪审查是三项评估宪法实施状况的重要制度机制。只有对上述三项评估宪法实施状况的制度机制运行状况进行科学合理的评估,才能从宏观意义上对一个国家宪法实施的总体状况作出有意义的评价结论。

  

  二、现行《宪法》在我国立法中的适用状况评估

  

  宪法实施状况的评价属于一项专门性的法律评价活动,既有主观性,又有客观性。主观性来自于评价主体的多元和评价方法和标准的多元,客观性来自于宪法实施状况必须针对一些具体的被评价对象。根据上述分析宪法实施的三项重要评估机制来看待我国现行宪法的实施状况,其中有一些评估机制无法有效地启动,如违宪审查机制;有些则因为评估的对象不具有确定性而暂时无法纳入科学评估的范畴,如宪法实施的监督。尽管我国现行《宪法》和《立法法》已经明确规定全国人大常委会可以对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否违宪进行审查,但是,迄今为止,全国人大常委会并没有依据《立法法》第90条、第91条的规定对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否违反了宪法作出过一次审查,故目前无法从“违宪行为”的状况来评估宪法实施的状况,可以入手的评估机制只有“宪法实施的监督”与“宪法适用”两项评估机制。但考察“宪法实施的监督”的状况,如果根据现行《宪法》第62条和第67条的规定,存在着“全国人大监督宪法实施”与“全国人大常委会监督宪法实施”两个方面的宪法实施监督问题,在全国人大及其常委会对“监督对象”存在“宪法”与“法律”混合体的制度背景下,很难就某一具体的监督措施作出是否属于“宪法实施的监督”抑或是“法律实施的监督”的定性,故目前从“宪法实施的监督”角度来考察宪法实施的状况也存在诸多无法克服的逻辑矛盾和理论困境。本文仅就现行《宪法》在我国立法中适用的基本状况来分析我国现行《宪法》实施状况,这是目前在学术上通过数量统计进行整体分析后可以得出一般性结论的唯一的实证路径,也是当下评估宪法实施真实状况的能够达成若干共识的认识平台。

  宪法作为根本法,是其他法律形式赖以产生的法律依据。在现代法治社会中,没有宪法的授权,一切立法机关的立法行为都不具有正当性。“对法律的合宪性控制作为一项现代宪法的基本原则是如此之重要,以至于可以说,没有对法律的合宪性审查就没有宪法,就没有法治,就没有宪政。”①我国现行《宪法》也明确规定了“依宪立法”原则。其中相关的条文涉及以下几个方面:第5条第3款规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。第89条第(一)项规定:“国务院行使下列职权:根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。”第100条还规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”《宪法》的上述规定都表明了“依宪立法”这一重要原则,特别是全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律、国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规都需要“依据宪法”。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学杂志》2012年12期

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