徐林:新型城镇化下的土地制度改革建议

选择字号:   本文共阅读 447 次 更新时间:2013-07-25 22:17:06

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徐林  

  

  一、现行土地管理方式引发的问题

  

  首先是城镇建设用地使用效率下降。从2000年到2010年,全国人均城镇工矿用地从130平米提高到142平米,城市建成区人口密度下降,从每平方公里7700人下降到7000人。第二,农村土地闲置状况比较严重。第三,农地质量下降,影响粮食安全。第四,土地财政问题突出,难以持续。第五,大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难,由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。

  

  二、城镇化面临的土地需求

  

  到2020年,中国城市化率应该在60%左右,城镇人口大约为8.5亿,比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。如果按人均100平米为新增城镇人口提供工矿用地,总量将突破11万平方公里,大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。为了适应这种城镇化对城镇建设用地的需求,必须寻找土地制度改革的新思路。

  

  三、我国土地制度改革的目标

  

  土地制度改革的具体目标,一是提高土地利用效率,包括改善农业用地质量,提高城市建设用地使用效率;二是促进房价合理回归;三是确保我国粮食安全,以粮食进口比例控制在10%以内作为安全底线;四是解决城镇化融资问题,减少政府对土地收入的依赖。根据这些目标,我们提出以下具体建议及配套措施。

  

  四、土地制度改革具体建议及配套措施

  

  1.大幅扩大城镇建设用地规划

  首先,需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内,坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用,但严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲,既不利于优化土地资源配置,而且还导致人地矛盾突出,城镇建设用地供给紧张。衡量中国粮食安全,不能只用耕地面积来衡量,还要看耕地的质量和污染情况。当前和今后一段时期,通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资,过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的,城镇建设用地规划可有很大突破。美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%,而我国仅为0.33%,其中居住面积占比仅为0.11%。我们城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。

  其次,应实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当量”制度,包括土地“当量”评估、交易和投融资体系。土地“当量”类似于标准煤的概念,简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值,用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。以土地“当量”作为土地计量、核算的标准后,不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准,这样就可以在全国范围内建立土地“当量”交易市场。土地“当量”交易机制的基本框架为:一是确定计划年份各年净减少的农用地“当量”,将这一“当量”分配给各省级行政区;二是“当量”配额进行一级市场交易,完成初始定价;三是建立“当量”配额的二级市场交易机制。各省区可根据需要购买或出售配额,从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂。配额作为稀缺性资源,就会在市场上形成均衡价格,并在地区间的交易中实现最优配置。

  2.改变供地方式

  我们提出以下三个改变供地方式的方案。

  方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后,由政府承担土地购置、开发成本,并向土地使用者按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后,销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。这样,购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价,但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。市场机制会将未来购房者缴纳的房产税折现,抵扣现在应付的购房价,从而可大大降低现付房价。这样,尽管从总的负担水平看,购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高,但其购房时所需承担的首付和按揭将大大下降,只要人均GDP持续增长,其未来支付能力也会不断提高。政府则通过未来逐年征收房产税和其他相关税费补偿最初的土地购置及开发成本,而且城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为政府带来不断增长的税费收入,这就为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了可持续发展机制。

  方案二是地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外,地方政府所得的卖地收入上缴中央政府,以避免地方政府过度依赖卖地收入。在具体操作上可采取逐步过渡的方式,初期按一定比例上缴,分成比例也可以考虑城市类型差别。用中央分成的土地出让金建立城市土地平衡基金,基金用于鼓励城市发展保障房以及多层次房屋市场。此方案对现行征地制度变动较小,但土地价格不一定能够下降,而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。地方政府事权和财权不匹配的问题会加剧,中央政府和地方政府之间信息的不对称也可能会影响政策效果。

  方案三是政府退出征地过程,实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外,政府不再参与土地征收、出让过程,这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。政府的职能在于做好供地规划,实际土地的供应和价格决定过程由用地主体与土地所有者(主要是村集体)直接谈判。通过减少政府干预,一方面可以实现土地资源的市场化配置,有利于提高土地利用效率,发现土地真实价格;另一方面也有利于减少政府对卖地收入的依赖,完善财税体制改革。此方案的优势在于土地市场化改革一步到位,理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整,也依赖于农村集体决策机制的完善。

  5.允许地方政府发行市政债

  在城市政府无从获得卖地收入且财政能力有限的情况下,政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集,其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流,包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。如果发行市政债暂时在法律上有障碍,可通过变通的方法设计相关的产品,如项目型地方政府债券等方式来实现。事实上,当前部分城投债就是基于这个原理。从长远看,应尽快修订《预算法》,允许地方政府发行市政债。

  4.征收房地产税

  在房地产税具体设计思路上,有两个方案。一是新老划断,只对新购房产征税。此方案法律风险较低,实施阻力较小,但可能引发对利益既得者保护的质疑,也可能导致市场分割。二是对存量、增量房产统一征收房产税。存量房屋有可能大量进入二级市场交易,扩大供给,有利于降房价,有利于防止市场分割,但征收存量房产的房产税可能面临阻力,因为购买这些房屋时房价中已包括70年产权的土地使用费。对于上述两种方案,初期可考虑允许不同地方选择不同方案进行试点,在实践中积累经验,逐步优化趋同。

  5.转变粮食自给观

  过去我国一直强调粮食自给率须保持在95%以上,近年来随着我国粮食进口的增加,对粮食安全的担心也日益增多。主要是因为我国把大豆纳入粮食中统计,近几年我国大豆进口较多,201 0年以来每年进口量都在5000万吨以上,201 2年进口量达5800多万吨。

  从国际经验看,粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。同时,考虑到大豆主要作为食用植物油原料和蛋白饲料来源,按国际惯例通常作为油料作物不纳入粮食统计,可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上,扩大农业国际贸易与投资,一方面适度扩大粮食进口,另一方面鼓励国内农业投资“走出去”,这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。同时,还要设立必要的应急计划,考虑如果国内发生大的自然灾害或世界范围内发生自然灾害情况下的应对措施。

  6.加强环境保护

  考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设,在规范设计和加强市场监管的基础上,通过总量控制和配额分配鼓励多方参与市场交易,实现有效率的节能减排。二是积极发展绿色资本市场,在合理定价和测算回报的基础上,建立改善环境的投融资体系。三是逐步开征环境保护税,替代原有的各项环保收费,同时完善对严重污染环境行为的法律责任追究机制。

  7,保障失地农民利益

  把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性货币安置为主的做法,在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障方面,建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上,建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排,如重视并保障失地农民的发展性需求,建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。

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