余凌云:论行政复议法的修改

选择字号:   本文共阅读 626 次 更新时间:2013-07-19 20:36:33

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余凌云  

  

  【摘要】行政复议法的修改目标应当是提升行政复议的公正性、亲和力,又保持快捷、经济和专业。首先,建立复议委员会,通过“掺沙子”、票决制、审裁合一、“不当被告”、当面审理、说明理由来提升其独立性、公正性。其次,行政复议的便捷、灵活、经济,要靠简易程序、调解、复议委员会工作机构的有效率的辅助工作等来实现。最后,以裁决原理进一步拉张复议范围,是积极吸纳纠纷、减少流入信访的根本之道。

  【关键词】行政复议法;修改

  

  一、 引言

  

  我国行政复议始于民国,称作“诉愿”,这一术语在我国台湾地区一直沿袭。改革开放之后,大陆重新拾起行政复议,并不断推动,逐渐由术语的凌乱凝练为一致,由制度的零碎发展到统一,由行政诉讼的“配套”制度发展到与行政诉讼的相对分离。

  其中,经历了三次重要立法。1990年12月《行政复议条例》的公布,标志着我国统一的行政复议制度开始形成。1999年4月《行政复议法》的公布,标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。2007年5月《行政复议法实施条例》的公布,使行政复议制度的功能得到了进一步完善和强化。

  据统计,自2003年至2006年,全国共收到行政复议申请33.67万件,受理29.95万件,已经审结26.81万件,平均审结率为89.5%。就案件数而言,略低于同期行政诉讼案件,[2] 但比不上节节攀升的信访案件数。如果拿英国行政裁判来比,就远不及了,[3] 70多个不同类型的裁判所在运转之中,由其听证的案件有法院的6倍之多(Over seventy separate sets of tribunals were then in operation, hearing around six times as many cases as courts)。[4] 所以,行政复议还谈不上是“解决纠纷的主渠道”。这也是目前又在酝酿着全面修改的主要动因。

  其实,在我看来,充其量,我们现在也只是走到了英国二十世纪后期之前的行政裁判所境界,裁决功能不及“行政功能”,“无论是结构还是实践”,与行政机关都太过密切。[5] 不独立影响了公正性。所以,案件数不多,维持率偏高,也不奇怪。

  英国解决上述问题的思路是,通过2007年《裁判所、法院和执行法》(the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007),将行政裁判所与行政机关彻底分离,变为司法体系的一部分。英国人对变革成效也较满意。据英国行政裁判所服务局的调查统计,2007年-2008年度当事人满意度为68%,2008-2009年度略有下降为65%,2009-2010年度满意度有所回升达到71.4%。

  我国行政复议法修订在即,也时有鼓噪行政复议司法化的呼声,在实践中的确加入了一些司法元素,尽管没有激进到英国的程度,也让我们有理由把英国的经验作为研究的参照系。但是,我们和英国走的不是同样的路数,遇到的问题也不完全一样,所以,在本文中,只在类似问题的分析上触及英国的经验,希望把理论引向深入,并有所启发。

  如何提高行政复议的使用率呢?复议前置未必是一剂良方。如果相对人对行政复议缺乏信任和信心,大量案件还是会“流入诉讼和信访”。[7] 只有提升行政复议的公正性、亲和力,又保持快捷、经济和专业,这才是根本。那么,怎么实现这次修法的目的呢?在本文中,我将围绕一些关键问题,系统地整理一下我的思考。

  

  二、 制度定位

  

  1、争议

  在中国,对行政复议的制度定位,争议从未停息过。从官方或准官方的态度看,也有着一个游移。一种观点认为,行政复议是层级监督,是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,是一种行政活动,“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。[9] 这奠定了立法的基调。另一种观点主张,行政复议是一种行政司法行为或“准司法行为”,兼具行政性和司法性 (或救济性) 。它是“以行政机关为主导进行的”,“是一种行政行为”,却按照司法性的程序实施。[10] 再有一种观点认为,行政复议是救济本位,“只有使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变,才能明确和把握行政复议制度完善的方向”。[11] 这代表着当前实践的改革趋向与最新认识。

  上述观点恰好是随着时间推移,依次展开的,由立法到实践。始终不变的是,行政复议是行政机关过滤纠纷的机制。彼此的分歧是,第一,行政复议的根本目的是层级监督,还是权利救济?第二,行政复议的程序是否需要司法化?

  2、英国经验

  有意思的是,在英国历史上也出现过类似的争论,也有相应的实践。在行政决定过程的链条上,早先是把裁判所放在行政部分,是行政过程的一个阶段(tribunals as a stage in the administrative process),与行政机关不分离,也不独立,[12] 人事任免和财政均把持在行政机关手里,具有强烈的行政属性。可以说,英国直到二十世纪后期的状况都基本如此,和我国当下十分近似。存在的问题也大致相同。英国人看到了这个弊端,于是,便开始讨论行政裁判所的属性问题,到底是行政性的还是司法性的?

  早先的多诺莫尔(Donoughmore)委员会报告对这个问题含糊其辞,也几乎对实践没有影响。弗兰克斯(Franks)委员会在1957年公布的《关于行政裁判所和调查的委员会报告》(Report on the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, Cmnd.218(1957))是一个重要的转折点,在理念、舆论和制度上开始孵化司法化,认为裁判所应当视为是议会授予的裁决机制,而不是行政机制的一部分(tribunals should properly be regarded as machinery provided by Parliament for adjudication rather than as part of the machinery of administration)。[13] 之后,对行政裁判所属于司法范畴已无争议,但制度上还未实现。里盖特(Leggatt)委员会进一步推动司法化进程,直至2007年的《裁判所、法院和执行法》(the Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007)才变为现实。

  正如Robert Carnwath所说,这是意义深远的宪法性变革,完成了将裁判所植入司法体系(this is a profound constitutional change, completing the process of embedding the tribunals judiciary in the judicial system)。[14] 行政裁判所实际上变成了专门法院。Genevra Richardson和Hazel Genn就说,“我们虽然已经有了法院,但是,如果需要,我们可以有更多的专门法院”(We already have courts and, if required, we could have more specialised courts),因为相较于法院,行政裁判所使用方便、廉价、快捷、专业和非正式(the relative accessibility, cheapness, speed, specialised expertise and informality of tribunals as compared to courts)。[15] 这又带来另外一个问题,就是和法院的关系。

  可以说,在潜意识上,英国行政裁判所的司法化改革是受到了法国行政法院的影响,初级裁判所(the First-tier Tribunal)和上诉裁判所(the Upper Tribunal)两层次结构(two-tier structure),像极了法国地区行政法院(regional Courts Administratives d'Appel)和行政法庭(Tribunaux Administratif)。但又不是依帖描红,没有形成真正的双轨制,没有独立的最高行政法院,不服行政裁判所还可以上诉到(普通)法院。而改革之后,行政裁判所和法院之间“原有的一些差别已经在慢慢缩小或者是消失,行政裁判所已经具备了和法院相似的特征,更像是一种专业化的法院。”[16] 因此,英国的变革事实上只算是法院系统的改造,是对法院的扩容性改造,抽走了行政机关解决行政纠纷的正式功能,只留下非正式的内部审查(internal review)。

  如果我们也按照这样的路数,把复议机关并入法院系统,首先,就会删除传统上比较倚重的行政内部过滤纠纷的常规机制,使大量的纠纷直接涌入法院。其次,也彻底颠覆了我们对行政复议的理解,使行政复议和行政诉讼合流。最后,会让那些政策敏感或者仅涉及合理性的纠纷无法得到妥帖解决,如果勉强行之,又极易违扭分权原理。所以,这种改革恐怕难以被认同和接受。

  3、我们的选择

  行政和准司法之争、层级监督和救济之争,都只是面相。从某种意义上说,层级监督也可以是一种救济,贴近“纠纷解决的管理型模式”(managerial model of dispute resolution),或者 Mashaw说的“官僚正义模式”(model of bureaucratic justice),注重成本效益,在行政体制内解决争议。[17] 从正当程序入手,它也会搬来一些“司法元素”。所以,争来争去,也触碰不到问题的实质。其实,层级监督是用“二次决定”来实现的,救济追求的是裁决的机理。只有看透这一层,才能把问题说清楚。

  如果说,行政复议是行政机关自我纠错,由上级行政机关重新审视,做出二次决定,那么,第一,发生法律效力的应当是二次决定。即使是维持,原决定也自然丧失效力,其内容经由二次决定复述、认可,吸附到二次决定的效力之中。第二,可以诉至法院的,只能是二次决定。诉一个已失去效力的原决定是没有意义的。第三,作为二次决定的物质基础,上级行政机关有全面的行政调查权。不但要审查原行政行为是否合法,事实是否清楚,还要审查当事人是否违法。至于个案中调查的范围与程度,有裁量余地。第四,复议决定要经过层层批准,符合行政决定的流程与范式。第五,对复议决定,行政首长有权实质干预,这与行政首长负责制并不违扭。

  但是,这些年实践反映出的问题恰好也在这里。首先,复议机关普遍不愿做被告,因为招惹官司的原决定不是出自复议机关,复议机关也不愿因后来的介入而被诉至法庭,或者败诉,影响了其执法考评成绩。所以,维持率长年在50%以上,居高不下。其次,行政复议的长处却在广泛的合理性审查,并通过变更权散发出来。但因复议机关不愿做被告,实际上变更率极低,几乎可以忽略不计。[18] 再次,复议机关不够中立,易受行政干预,“严重妨碍了行政复议效率和公信力的提高”。[19] 最后,“行政复议文书被当作一般的行政公文处理”,层层审批,程序繁琐,[20] 过分牵扯领导精力,也使复议有时超期。

  “二次决定”原理走的是行政的路数,荫掩在行政范式之中。这些年,为了解决行政行为的合法性、合理性,我们也探索出了一些行之有效的办法。《行政复议法实施条例》(2007年)为提高复议决定的质量,也自觉地引入这些办法,构建了一系列的辅助制度,包括行政复议工作责任制、重大复议案件备案制、定期报告制、专项检查、行政复议人员培训制和表彰奖励制,将行政复议工作纳入各级政府的考核体系等。但是,所有这些,对于上述深藏在复议体制内的问题,似乎收效不明显。

  如果我们转向裁决机理,上述问题便不成为问题。首先,复议机关中立了,不再与复议结果发生利害关系,不当被告,所以,触碰政策问题、合理性问题,行使变更权,也就不再有什么顾忌了。其次,还会有额外的收获。受案范围上不再强调行政上的领导关系,能够尝试着把更多的公法纠纷,尤其是行使公共权力、担负公共职责的第三部门纳入。

  当然,我们不会重复英国的故事。因为我们也看重行政复议的行政性,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《清华法学》2013年第4期

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