温铁军:农村合作金融的存、废问题

选择字号:   本文共阅读 4547 次 更新时间:2005-04-26 20:16:24

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  提要

  

  农村改革试验区曾经根据国务院指示精神,在既往试验总结的研究基础上,专门对农村合作金融进行了研究。有关政策性问题的讨论意见摘要如下:

  

  1、农村合作金融存在的依据—小农经济“市场内部化”

  

  发展中国家在向市场经济体制转轨过程中,农业作为投资周期长、风险大、比较利益差的弱质产业,一向处于不利的状况之中;按价值规律参与市场竞争,必然导致资本流出农村。尤其是资金,因其本身做为高度稀缺要素而难以留在资金回报率低的农业部门。再加上中国农村区域差别复杂,人口与资源关系高度紧张,2亿5千万小农户经营规模过于破碎,任何正规的金融部门都事实上不可能与小农经济相结合。因此,农业要走出一条相对独立积累、自我发展的路子,就必须找出“市场内部化”的办法,首先解决资金严重流出问题。

  

  近些年来,尽管有严格的政策和纪律,宏观决策的愿望也是善良的,但即使国家银行系统,也免不了以各种形式把大量本应用于农业的投资转向高利润领域。从各地的经验看,那些农村合作金融组织比较规范、健康发展的地方,既减少了农村资本的净流出,也有效地抑制了民间高利贷;基本实现了在一般市场条件下几乎不可能的“农村资金取之于农,用之于农”。

  

  2、农村合作金融的发展方向

  

  在逐步规范现有农村合作金融组织的基础上,结合农业银行功能分设,不失时机地引导农村合作金融组织做为农业开发银行在乡村基层的实际操作部门,并做为国家政策性银行用于农业贷款的承接载体或二次转贷单位,发挥农合金取之于农用之于农的特有政策功能,保证国家农业的资金投入。在商品化程度高度发达农区,农合金可以向农村股份合作银行方向发展;而在传统农区,农合金似仍应强调是社区合作组织内部的、不以盈利为唯一目的、非银行金融机构的性质。

  

  3、农村合作基金会的信用保障问题

  

  农村合作基金会表面上看没有准备金制度,缺少必要的信用保障,客观上又由于投入到低效益的农业上的资金比例较大而必然存在着信用风险。但事实上,农合金却极少有亏损破产的案例发生,连呆账、坏账比例都大大低于农行、信用社。因为,农合金组织起码存在三种基本信用保障:其一是大多数社区性农合金自有资金比例高,又因为政策上禁止农合金对社会存贷,则更是不期然保证了其资金负债率低于任何国有银行机构,因而成本也较低。其二是农合金最初产生于对农村集体财产的“清财收欠,以欠转贷”,在资金经营管理上实行“户有村管,村有乡管”。因此,农合金以其与社区集体财产的紧密关系为信用基础。高比例的集体资金由于其计划性强而实际上在发挥着准备金的作用。其三是社区血缘地缘关系的保险作用,农户即会员,一户贷款则意味着向全村人借钱,于是一方面借款户绝不敢胡花乱用赖本村人的账,另一方面左邻右舍都会盯着借款户在经营能力、贷款投向、损益情况等方面的变化,更何况还有村、乡两级行政干预这只“看得见的手”的威慑作用。

  

  4、农村合作基金会与农行、信用社的关系问题

  

  农村合作基金会与农行、农村信用社的关系较为复杂。首先,农村合作基金缺乏结算手段,不设金库,筹集的资金只能存入各专业银行,包括农行和信用社,尽管当地专业银行不会减少存款总额,但却会使原来由农行信用社垄断的农村存款有所下降,由此形成除农行外,其他专业银行并不反对农合金发展的局面。

  

  5、农村合作基金会面临的行政干预问题

  

  目前,基金会领导大多由乡村行政领导担任,有的统一规定了筹资标准、筹资范围和管理办法。这客观上由于农村合作基金启动初期是“清财收欠”,回收陈欠后又必须以行政手段实行“村有乡管”,防止前清后乱和干部挪用贪占;于是农合金难免带有官办色彩。

  

  随着农村改革特别是乡镇机构改革的发展,在解决行政干预问题上应考虑分区决策。在传统农区,乡镇政府实际上是地域内规模最大的经济主体,应探索的不是制止它的干预,而是怎样干预和怎样对干预的后果负责。在商品经济发达的农村地区,应试行乡镇农经站功能分设,从事农合金业务的人员从中分流出来,使农合金成为政策性农业开发银行基层办事机构,以具体操作国家在农村的金融政策。

  

  ×××

  

  农村合作基金会在农村经济体制改革与发展中扮演了重要角色。是我国农村金融体制改革的重要成果。对这种农村合作经济组织内部的信用合作的产生、发展运行及其相关政策问题的认识,关系到深化我国农村金融体制改革的方向和思路。本文依托全国农村合作金融组织的发展态势和农村改革试验区正反两方面经验,对农村合作金融组织与农村改革有关的问题做初步分析和探讨。

  

  A、背景与动因:农村改革与发展

  

  改革以来,农村经济格局发生了巨大变化:

  

  第一,家庭承包制的推广,农产品收购价格的提高,推动了农村经济的迅速发展和农民收入的提高,强化了农村的商品、货币关系。

  

  第二,近百万农村社区集体和两亿多农户家庭变为农村中最基本的财产主体和生产核算单位,农民因此初步拥有了生产经营决策权和财产支配权。

  

  第三,迫于就业的压力和机会收益的吸引,一大批农民转入非农产业,更多农户从事兼业生产。

  

  伴随着资金、技术、劳力等生产要素的流动和重新组合,农村中逐步产生了各种形式、成份,面广量大但规模细小的经济主体,他们大都具有相对独立的财产主体地位,有着强烈的发展冲动和投资需求,农村投资主体已经从政府和银行转化为农户和村级集体经济组织,这就对农村金融产生了多元化的需求压力,要求有相应的短小灵活的资金融通机制和与小农村社兼业化经济相适应的金融服务。显然,国家集中垄断金融体制的供给,不可能对应这种高度分散细小的客观需求。

  

  面对中国农村经济的巨大变化,以农业银行为主体的农村金融体系(包括农村信用社),虽然也在不断改革,但远不适应市场经济的新形势。一方面如若不能从根本上打破国有银行的垄断地位,改变我国金融领域所有制的单一结构,则金融体制改革只能隔靴搔痒。另一方面银行系统不仅受国家信贷规模和结构的控制,而且因资金沉淀于农产品收购和乡镇企业贷款,呆帐、坏帐比例较高,导致金融系统严重负债经营,信用过度膨胀;加上经营方式僵化,难以适应和满足农村改革与发展对金融的多元化需求。因而以农村合作基金会为代表的农村合作金融组织就适时填补了这个“体制空间”。其主要动因是:

  

  一、重建集体积累机制,盘活用好集体资金,这是一些地区萌发农村合作基金会的最原始动因。家庭联产承包责任制的实质性内容是对人民公社集体财产(包括土地)的再分配;但在改变“三级所有,队为基础”的人民公社体制时,由于没有及时建立与村集体和农户两级产权结构相适应的农村积累和管理机制,使“公社化”时期留下的集体积累产生了一系列问题:第一,在原有集体财产的处理过程中,不少地方出现毁坏、贪污、浪费现象。据估算,全国下放到户的财产约贬值40%,而且有相当部分折价款、社员个人或外单位的欠款没有收回。据1987年清财后对26个省、市、区的不完全统计,有30万村社干部贪污、盗窃集体财产,贪污挪用金额达11.7亿元。第二,由于一些地方集体资金管理混乱,使用不当,不断出现“前清后乱”、“边清边欠”的现象,使集体资金大量流失的情况进一步恶化。一些地方乡村干部行政干预,盲目上项目,造成农村集体资金投向分散、混乱,资金周转呆滞;以上种种情况引起农民的强烈不满,拒交承包款和集体提留的现象时有发生。激化了农村干群矛盾,影响了基层安定团结。1985年,辽宁省锦县按政策对原有集体资金折股,形成社会股金1404万元,集体合作资金2366万元,到1987年,再次清查时却发现又有1800万元资金被占用,出现前清后乱。面对农村改革过程中出现的上述种种问题,有些地方把“欠转贷”与合作基金会业务结合起来,促进了农村集体回收欠款。一些地方在清理整顿集体财务的基础上,把集体资金折股到户建立合作基金会,进而推行“村有乡管”制度,在乡村内部开展资金融通活动。农村合作基金会的建立和运行,对集体资金起到了管好用活的作用,既制止了集体资金的损失浪费,又实现了集体积累的保本增殖。

  

  二、寻求新的农业投入保障机制。

  

  农村改革过程中,家庭承包制的推行和农副产品收购价格的提高,引起了城市和乡村、中央和地方利益关系的调整;而财政包干和投资体制的改革,又客观上造成了农业投入比例过低,并因而发生了传统农区农民收入下降、地方政府财政负担加重、弃耕撂荒普遍发生、农业发展乏力等综合性问题。在市场化进程中,由于农业生产周期长、风险大、比较利益低下,社会资金很难向农业转移,如果不按产业政策进行宏调控,农业的生存与发展将失去保障。

  

  首先,财政包干弱化了中央和地方的财政支农职能。如果说过去财政“统收统支”是全民所有制条件下政府内部(包括企业)利益同一的表现,那么,财政改为“包干”制则是在“利改税”造成部门利益分野之后,政府内部解决利益主体差别化矛盾的表现。财政包干通过划分中央与地方的财政收支指标,来明确二者的利益关系,但没明确二者对弱质农业予以保障的职责。更何况我国基本完成了工业资本的原始积累后,工业占国民经济的比重成倍地高于农业,因而政府财政非农化有着不可忽视的利益背景。自从“利改税”和“财政包干”之后,农业投入占财政支出的比例大幅度下降,并长期徘徊在历史最低比例上。

  

  其次,农村集体积累能力减弱,对农业的投入减少,农村集体提留占纯收入的比重由1978年的16.7%降到1988年的10.2%;乡镇企业支农资金也由1979—1983年5年的154亿元降到1984—1988年的55亿元。而居于农业生产主体地位的农民,获得15年农地承包权并不意味着产权的清晰和稳定,因而难以产生良好的投入补偿预期,加之农业风险较大,比较利益低下使其投资行为也趋于非农化。再次,作为农村金融主体的农行和信用社,长期以来一直是农村货币资本流出农业的主要渠道。流出量随农民收入提高,存款增加而增加。尤为值得注意的利益矛盾是:80年代中期以来财政连年赤字,逐年将农产品购销补贴的包袱甩给流通;而流通部门又通过亏损挂帐形式把负担转嫁给农行。一方面造成农行逾期贷款过多、信用过度膨胀,如农业大省安徽农行不正常资金占贷款余额的38%(1992年);另一方面以“改革”为名追逐资金利润率,越来越倾向于按比较利益和风险回避原则,逐步避开成本高、利益低、风险大的农业。即使中央政策本身有善良的愿望,要求增加农业投入,现有行社体制及其自身存在的问题也使政策缺乏可操作性。

  

  三、弥补行社的信贷“真空”

  

  农村恢复户营经济之后,农行信用社仍以集体建立银行账户,一直不把农户作为信贷对象。此外,受国家信贷规模和结构的严格控制,农业银行和信用社事实上无法满足2亿多农户及各种农村经济主体千变万化的小额贷款业务。而建立在农村社区内部的合作基金会,填补了基层农村金融体制断层,其业务主要面向小农户从事行社业务不经济的小额信贷服务,以灵活的金融活动来弥补行社之不足。

  

  四、抑制民间高利贷

  

  随着农村商品货币关系的发展,无法在农行信用社取得贷款的农村各类经济主体只能私自借贷,民间金融市场和高利贷一直客观存在。造成了农村金融秩序的某种混乱,个别地方“抬金”、“摇金”垮台甚至危及安定团结。从近些年的实践经验看,只有在那些农村合作基金会发展较好的地方,高利贷才得以被抑制。

  

  发展及运行状况

  

  一、农村合作基金会的发展状

  

  中国农村合作基金会的发展历程大体可分为三个阶段:

  

  1.发展阶段

  

  萌发阶段:1984——1986年。早在1983年下半年,黑龙江、辽宁、江苏等地的一些乡村,为有效地管理和用活集体积累资金,通过清理整顿集体财产,将集体资金实行由村或乡管理,有偿使用。这种尝试受到了农民的欢迎,也得到地方政府农经部门的支持。到1986年末,黑龙江、辽宁、湖北、浙江、广东、四川、江苏等地农村社区内部融资活动都有了一定的发展,并产生了农村合作金融组织的雏型。但在这一阶段,以基层自发方式推进的内部融资活动尚未被中央金融管理部门认可,有些地方甚至予以限制。

  

  改革试验阶段:1987——1991年。农村合作基金会这种农村合作金融组织,虽然是由农民群众自己创办的,但其作用和效益已发挥出来,并逐步得到政府和有关部门承认、鼓励和支持。(点击此处阅读下一页)

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