程洁:中央管治权与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架

选择字号:   本文共阅读 473 次 更新时间:2013-07-14 22:42:57

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程洁  

  

  摘要: 对特别行政区高度自治的理解应当以基本法所规定的授权关系为框架,在此基础上讨论高度自治的保障问题。在授权框架下,特区的权力来自中央的授予并且必须接受中央政府的监督,授权的结果既不应产生分权模式下的灰色区域,也不应产生人权语境下的对抗权。在单一制体制下,中央政府权力下放之后,特区政府和人民虽然在法律上不存在对抗中央政府的权力,但是中央政府必须严格依法行使权力,遵守自己通过法律对地方人民所作的庄严承诺。与此同时,对全国人民代表大会常委会作为宪法保障机关行使的权力,应当视为代表包括特区在内的国家整体,而非在中央地方关系框架下单纯代表中央的权力。

  

  自1997年香港回归以来,中央政府和特区实施基本法的实践已经极大地丰富了中国的宪法理论和实践。一方面,特区的宪制结构依基本法运行,特别是终审法院积极行使司法审查权,逐步在区域内形成了类似于美国式的违宪审查机制;[1]另一方面,随着全国人民代表大会常务委员会对基本法的3次释法和其他有关特区的决定,[2]中央政府对特区的管治权也彰显无疑。对于中央政府和特区之间的互动,虽然各方面都承认“一国两制”、“港人治港”、高度自治的指导作用,但是对上述原则的理解却各有侧重。特别是当问题涉及到中央政府对香港的管治权时,有一种观点认为,“一国两制”之下,高度自治意味着特区拥有对抗中央政府的权利。甚至有观点认为高度自治本质上属于《公民权利与政治权利国际人权公约》所规定的“自决权”。上述理论的进一步发展,是认为全国人大常委会的释法构成了越权,干涉了特区高度自治,或者认为应当修订基本法,以更加明确中央地方分权,防止类似情况发生。

  但是,上述意见的共同缺陷是混淆了高度自治的授权属性和高度自治的保障两个问题。一方面,鉴于在单一制国家结构形式下,基本法对特区的赋权归根到底属于中央对地方的授权,或曰权力下放,对抗性的自治权观念无法适用。另一方面,“一国两制”作为新生事物,确实存在授权框架下,如何保障特区高度自治的问题。至于修改基本法的主张,表面上似乎有可能促进权力的明晰,但是实际上却也可能颠覆高度自治的宪制基础。为了说明上述立论,以下将从三个方面讨论中央管治权和特区高度自治之间的关系,并有针对性地回应特区高度自治的属性和保障问题:首先,从基本法的规定出发,说明中央对特区高度自治的授权范围具有体系化的特征,在逻辑上是确定和周延的;其次,从特区高度自治的法理基础出发,说明中央对特区下放权力的前提和考虑因素;第三,从一般国家权力下放的理论和实践出发,说明高度自治的法律保障根本上取决于基本法所体现的国家承诺。这一承诺既体现为权力下放,也体现为权力监督。由于基本法不但深度下放了政治权力,还深度下放了法律权力,这一特点必然要求中央政府通过法律监督之外的途径实现对特区高度自治的监督和保障。

  

  一、基本法对高度自治的规定

  

  “一国两制”、“港人治港”、高度自治是基本法的核心内容。其中,高度自治既表示特区的自治权十分广泛,也表示这种自治权无论多么广泛,都有一个限度。准确理解高度自治,对贯彻实施“一国两制”和基本法至关重要。与任何法律概念一样,对高度自治的理解既要立足基本法的具体规定,也必须结合基本法的宗旨与其他原则和内容。

  基本法中大部分条款都涉及高度自治权。这些条款共同构成了理解高度自治性质和内容的体系。以《香港基本法》为例,基本法第2条是确定基本法高度自治根本属性的条款,该条规定,全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这意味着,特区的高度自治源于中央政府的授权,以中央政府的授权为依据并以基本法所规定的范围和方式为限度。[3]

  在基本法第2条的统领下,基本法对特区高度自治的授权可以区分为三大类:第一类是一般性授权。这一类授权的特征是特区可以根据基本法的规定直接行使的权力,无需中央作进一步授权。例如基本法第16条、17条、19条分别规定香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第151条规定,香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义,单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议。这些都是一般性授权的例子。第二类情况是原则规定特区可以行使某一方面权力,同时规定在行使有关权力时还需得到中央的具体授权。例如,基本法第96条规定,在中央人民政府协助或授权下,香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排。第125条规定,香港特别行政区经中央人民政府授权继续进行船舶登记,并根据香港特别行政区的法律以“中国香港”的名义颁发有关证件。又如,第133条和第134条规定了特区政府经中央人民政府具体授权可以签订或修改民用航空协议等。第三,基本法规定了中央政府进一步授权的可能性。香港基本法第20条规定,香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。香港回归前后,全国人民代表大会常务委员会已经作出过两项此类授权。一项是在回归之前,1996年《关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》中规定,授权特区政府指定其入境事务处为香港特别行政区受理国籍申请的机关,特区入境事务处根据中华人民共和国国籍法和以上规定对所有国籍申请事宜作出处理。另外一项是在回归之后,2006年,根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》,授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起,对该口岸所设港方口岸区依照香港特区法律实施管辖。根据这一授权,香港特区将对深圳湾口岸港方口岸区实行禁区式管理;深圳湾口岸港方口岸区的范围由国务院规定;深圳湾口岸港方口岸区土地使用期限由国务院依照有关法律确定。

  基本法在规定对特区授权的同时,还规定了对特区授权的限制。这种限制可以区分为三种情况:一是明确规定某些权力由中央行使,对特区来说,就不享有这方面的权力。例如,香港基本法第13、14条分别规定,中央人民政府负责管理与香港有关的外交事务、负责香港特区的防务。基本法第19条规定,香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。二是规定某种权力中央可以行使,特区也可以行使,但中央具有最后的决定权。例如,第158条规定,基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。……如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。第三,基本法还规定特区在行使某些权力时必须通过一定的法律程序。例如,基本法对特区立法作出了程序性规定,对特区行政长官做出决策要征求行政会议意见等都属于这一类规定。

  长期以来有一种说法,即基本法对特区的授权存在一些“灰色地带”,有些权力特区能否行使不明确,但如果从上述正反两方面来观察,可以说基本法授予特区高度自治的权限是十分明确的。

  

  二、权力下放与特区高度自治

  

  特区高度自治的法理基础究竟是什么?对此问题的讨论从起草基本法时期就已经开始,基本法实施以来,对高度自治也一直存在分权说或均权说等认识,近期围绕香港政治体制发展问题的讨论,出现了引用国际公约的自决权规定的情况。某些看法虽然早在基本法起草过程中就曾经有所反映,但从基本法最终通过的文本和讨论过程来看,基本法对高度自治的规定是:特区的高度自治是基于中央授权的高度自治。这意味着,既不存在所谓的分权和剩余权,[4]也不存在基于国际法意义上的自决权。在宪法上,特区的自治权就是中央政府下放的权力。在单一制国家,中央政府的权力下放归根到底是出于特定的政治或社会需求而采取的政策和管治方法。权力下放和中央授权的结果不会导致中央失权,也不会承认地方分离权或对抗权。中国对特区权力的下放也体现了上述特点。

  第一,实行高度自治是以中央完整地对特区行使主权为前提的。中国政府从1997年7月开始对香港恢复行使主权,这是中国在中英谈判时一贯坚持的立场。在此前提下,才有中国对香港采取特殊政策的安排,包括设立香港特别行政区、由香港当地中国人管理、现行社会经济制度和生活方式不变等等。从中英谈判的过程看,这一立场贯彻始终。在中英双方第1~4轮的谈判中,英国曾经提出“主权换治权”方案和“共同管治”方案,导致会谈毫无进展。1983年9月会见访华的英国前首相希思时,邓小平明确表示,英国想用主权来换治权是行不通的。在第5、6轮谈判中,英方确认不再坚持英国管治,也不谋求任何形式的共管,并理解中国的计划是建立在1997年后整个香港的主权和管治权应该归还中国这一前提的基础上。至此,中英会谈的主要障碍开始排除。从1983年12月第7轮会谈起,谈判纳入了以中国政府关于香港问题的基本方针政策为基础进行讨论的轨道。根据中国政府的基本方针政策,未来的香港特别行政区直辖于中央人民政府。除外交和国防事务属中央人民政府管理外,香港特别行政区享有高度的自治权。但是,在谈判过程中,英方仍然曾经试图以“最大程度的自治”来修改中方主张的“高度自治”的内涵,反对香港特区直辖于中央政府,并曾经要求在香港派驻性质不同于其他国家驻港总领事的“英国专员”代表机构。这些意见最终都受到中方的坚决反对,未予采纳。[5]由此可见,高度自治一开始就是有限度的自治、是在中央政府认可以及授权前提下的自治。[6]基本法第1条规定,“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”,就是开章明义地表明,特区并不存在一般殖民地的自决权,即完全自治的权力。

  中央政府对特区完整地行使主权(包括治权)这一前提还可以从特区成立前中央政府对特区财产的处置得到证明。1997年6月26日国务院第59次常务会议和1999年12月18日国务院分别发布了《中华人民共和国国务院关于授权香港特别行政区政府接收原香港政府资产的决定》和《中华人民共和国国务院关于授权澳门特别行政区政府接收原澳门政府资产的决定》,授权特区政府接收和负责核对原香港、澳门政府的全部资产和债务,并根据特区有关法律自主地进行管理。这表明,在殖民地政府和特区政府之间不存在私相授受的关系,即使是原政府的资产,也是由中央政府负责接收,然后再交给特区政府。不仅特区的政治权力全部源自中央授权,特区接收赖以经营的全部资产也来自中央政府的授权。

  第二,实行高度自治的现实条件是特区社会具有特殊性。在特区实行高度自治就是承认特区社会的实际情况不适合一般的管治方法,必须采取特殊方式管理特殊社会。世界上许多国家都会存在一些特殊的地区和特殊的社群。对这些特殊地区和特殊社群采取特殊政策一直被认为符合国家统一和治理的实际需要,现代宪法也将之赋予保护和尊重多元文化的价值。[7]美国对印第安人的“国中之国”(domestic dependent nations)政策、加拿大对魁北克的特别政策、英国对北爱尔兰的政策等都属于这种情况。其中特别值得一提的是,美国虽然是联邦制国家,但是50个州当中并没有印第安人的一州。相反,美国对印第安人“国中之国”的处理,恰恰反映出印第安人人口分布及其特殊社会的特点。[8]

  特区社会的特殊性最根本的内容在于其实行资本主义制度,具体反映在经济制度、社会构成、教育文化等各方面。另一方面,承认特区是“特殊社会”(distinct society)的同时,必须承认特区和内地差异的客观性。这就是说,不仅应当尊重特区的特殊性,也必须承认内地制度的合法性。邓小平将之表述为不同的社会制度或主义“谁也不好吞掉谁”。[9]江泽民将之表述为“井水不犯河水”。[10]基本法对特区“特殊社会”的承认和维护体现在多个方面的规定上。包括:(1)基本法规定,特区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,50年不变;(2)基本法规定特区原有法律基本保留;(3)基本法规定了特区的政治体制不同于其他地方;(4)特区拥有独立的司法权和终审权;(5)特区有自行处理有关对外事务的权力等等。这些规定一方面反映了特区社会本身的要求,(点击此处阅读下一页)

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