朱明熙:农村义务教育到底应当由谁来“埋单”?

选择字号:   本文共阅读 3660 次 更新时间:2005-04-21 22:39:04

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朱明熙  

  

   [内容提要] 农村义务教育的困难和严重性,近年来引起国人的高度关注,人们纷纷慷慨陈词,针砭时弊,并献计献策。归纳起来,目前的教育,尤其是农村义务教育的问题不外乎三大方面,一是国家的教育经费投入严重不足;二是这不足的经费配置又严重不公平,“重城轻乡”,使农村普遍存在“上学难”;三是应试教育的偏差和教育费用的暴涨挫伤了农民子弟上学的积极性,农村又出现新的“读书无用论”。因此缓解农村义务教育的困难,从资金保障的角度来看,必须尽快由目前以县乡为主的资金供给机制改变为以中央或省为主的资金供给机制,对于这一改变本文从理论与实践两方面作了较深入的分析,并对农村义务教育属于地方公共品的传统观点以及对“分税制改革”中央集中财力的非难提出了质疑。

   关键词:农村义务教育、地方公共品、资金供给机制

  

   一、农村义务教育的困境

  

   教育,尤其是农村义务教育的困难和严重性,近年来引起国人的高度关注,人们纷纷慷慨陈词,针砭时弊,并献计献策。归纳起来,目前的教育,尤其是农村义务教育的问题不外乎三大方面,一是国家的教育经费投入严重不足;二是这不足的经费配置又严重不公平,“重城轻乡”,使农村普遍存在“上学难”;三是应试教育的偏差和教育费用的暴涨挫伤了农民子弟上学的积极性,农村又出现新的“读书无用论”。

   之所以出现以上问题,如前所述,一个很重要的原因就是农村义务教育经费严重不足以及教育经费配置的严重不公平。据统计,2002全国在校学生共计2.2亿多人,其中,小学、初中生就达1.876亿多(占在校生总数的83.47%),这之中大约70%在农村,这说明我国实现教育振兴,提高全民族素质的重点和难点之所在。我国需要受教育的人口众多,但财力又有限,在穷国办大教育,只能突出重点,这个重点就是基础教育,在我国就是普及九年制义务教育,尤其是农村的义务教育。因此,农村小学、初中教育支出应当是我国政府教育支出的重中之重。

   根据资料,1995-1997年许多国家政府对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重:印度78.3%、巴西73.8%、墨西哥82.8%、马来西亚74.5%、韩国92%、菲律宾82%、美国74.8%、瑞典72.8%、英国76.3% (马海涛、李剑:《我国财政对义务教育支出的现状及原因分析》,财政研究,2004.4.)。而我国近年来政府用于义务教育的支出不足财政性教育经费投入的60%,用于农村义务教育的支出只占全国预算教育经费投入的30%左右,农村教育经费总投入(包括国家、社会和个人投入)占全国教育经费总投入的23%左右(见表2)。而我国义务教育的大头在县乡,以如此不公平的教育资源配置形成的如此微薄的农村义务教育财力要支撑占我国义务教育70%左右的农村义务教育,其艰难程度可想而知。这一点在中西部地区,尤其是以农业为主的不发达县乡尤为明显。据调查,虽然这些地区的义务教育支出已经占到县乡两级财政支出的40%~70%,但仍然远远满足不了教育支出的正常需要,结果是“税不够,费来凑”,向农民乱集资、乱收费、乱罚款甚行。据调查农村税费改革前,在有的地区,农民缴纳的税费甚至高达教育支出的70%以上,结果农村许多地区 “上学难”的现象越来越严重。

  

   表1 1985-2002年在校学生(万人)

   年 份 1985 1990 1995 2000 2002

   大学生 170.3 206.3 290.6 556.1 903.4

   中学生 5092.6 5105.4 6191.5 8518.5 9415.2

   其中:初中学生 3964.8 3868.7 4657.8 6167.6 6604.1

   小学生 13370.2 12241.4 13195.2 13013.3 12156.7

   总数 18632.8 17553.1 19677.3 22087.9 22475.3

   资料来源:历年《中国统计年鉴》

   表2 1999-2002年全国农村教育经费投入情况

   年 份 1999 2000 2001 2002

   农村教育经费总投入(亿元) 826.07 919.98 1102.27 1266.04

   全国教育经费投入(亿元) 3349.04 3849.08 4637.66 5480.03

   农村教育经费总投入占全国教育经费投入比重(%) 24.67 23.90 23.77 23.10

   国家预算对农村教育投入(亿元) 533.12 604.00 786.17 989.78

   国家预算对农村教育投入占农村教育经费总投入比重(%) 61.84 65.65 71.32 78.18

   国家预算对教育投入(亿元) 1815.8 2085.7 2582.4 3114.2

   国家预算对农村教育投入占全国预算教育经费投入比重(%) 29.36 28.96 30.44 31.78

   教育费附加(亿元) 126.83 115.30 102.88 50.88

   教育费附加占农村教育经费总投入比重(%) 14.71 12.53 9.33 4.02

   社会集资(亿元) 42.49 33.60 30.53 26.26

   社会集资占农村教育经费总投入(%) 4.93 3.65 2.77 2.07

   杂费(亿元) 93.83 100.25 112.94 123.79

   杂费占农村教育经费总投入(%) 10.88 10.90 10.25 9.78

   其它(亿元) 65.80 66.83 69.73 75.33

   其它占农村教育经费总投入(%) 7.64 7.27 6.33 5.95

   资料来源:李详云《费税改革后的农村义务教育投入:财政学的视觉》,“财政研究”2004.10.;

   历年《统计年鉴》

   这种状况从教育支出结构中也可窥见一斑。与1996年相比,我国2000年初等教育支出比重为29.4%,下降4个多百分点;中等教育支出为36.0%,也下降7个多百分点;而高等教育支出为25.5%,则上升11个百分点(见表3)。从生均预算内支出(预算内事业费加预算内公用经费)来看,2000年,大学生所占有的预算内教育支出是小学生的19.3倍,是农村小学生的23.4倍;是初中学生的13.6倍,是农村初中生的17.9倍;2003年,大学生所占有的预算内教育支出是小学生的7倍,是农村小学生的8.3倍;是初中学生的6.9倍,是农村初中生的7.5倍,表明经近年来政府的大力调整,差距有所缩小(教育部、国家统计局、财政部关于2003年全国教育经费执行情况调节公告)。但这只是统计数字,实际情况恐怕不容乐观。据人大代表反映,最发达的城市与最贫穷的农村相比,我国的小学公用经费相差50倍,初中相差近92倍。我国政府支出的教育经费本来就紧缺,而这紧缺的资源又大量投入城市,投入城市里的重点大学、中学和小学。全国截至2002年底拖欠教师工资达134亿元,2001年全国30%左右的县的小学生均公用经费不足125元,财政预算拨款不足8元,有的学校因无钱买化学试剂而停止化学实验,因无钱交水电费而只好点蜡烛或煤油灯,由于穷交不起几十元的学费而导致学生辍学,由于工资福利待遇低而导致教师纷纷流失,这些现象均发生在农村(《农村义务教育谁买单?》,新华网2003.3.12.)。

   表3 我国三级教育经费支出数额及占教育总经费支出的比例

   项目

   年份 教育经费总支出(万元) 初等教育(万元) 中等教育(万元) 高等教育(万元) 占教育经费支出比例(%)

   初等 中等 高等

   1996 22623394 7655924 9630205 3267929 33.8 43.6 14.4

   1997 25317326 8349661 10702088 3904842 33.0 42.3 15.4

   2000 38490806 10821233 13860405 9831365 29.4 36.0 25.5

   资料来源:根据2002年《中国统计年鉴》计算

   九十年代末期以来,农村义务教育的问题引起中央和全国人民的高度关注,中央及地方各级政府加大了对农村义务教育的投入,农村义务教育投入格局开始发生一些变化。1999年,全国农村义务教育经费预算内拨款为533.12亿元,占当年农村义务教育经费总投入的61.84%;2002年,全国预算内对农村义务教育的拨款达989.78亿元,占当年农村义务教育经费总投入的78.18%,3年间增加了85%。2002年,中央财政用于农村义务教育的支出为359亿元,占全国财政预算内农村义务教育支出的36.3%。但是,全国财政预算内对农村义务教育的支出占当年政府预算教育总支出的比重只有31.78%,比1999年的29.36%只提高2.42%,农村义务教育经费短缺问题并未得到根本性的改观。

   目前农村的教育状况恰如中央党校潘云良教授负责的课题组在《中国农村九年义务教育调查》报告中所揭示的那样:农村义务教育目前处于“贫困、学困、校困、师困、前景贫困”五困之中。

  

   二、农村义务教育困境是“分税制”改革“惹的祸”吗?

  

   目前有一种比较流行的观点认为,农村义务教育困境之所以如此严重,农民的教育负担之所以如此沉重,其主要原因就是九四年“分税制”改革以后,财力集中于中央,事权则不断下放。目前一个被广泛引用的数据是九四年“分税制”改革以来,中央财政收入所占比重由1993年的22.02%上升到52%左右,省级财政收入所占比重,由1994年的16.8%上升到2000年的28.8%(贾康、白景明,2003年)。如前所述,全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出,县乡两级财政供养人员约占全国的71%,而他们的开支只占21%;中央和省级人员占29%,他们的开支占79%。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员(包括中小学教师)为1316.2万,而县乡两级这21%的所谓吃“皇粮”开支,其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21%的财政收入,却要去解决占全国94%的国土、70%以上财政供养人员的各项支出,特别是要承担8亿多农民的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育,其困难和可能发生的状况是可想而知的。

此观点确实是说明现农村义务教育困境的很有说服力的一种说法。但是,此说法却存在一个不好解释的问题,即尽管九四年“分税制”改革以后,从相对比例看,财力确实集中于中央,但各级地方政府,包括县乡政府实际掌握的财力的绝对额却是增加的。以我们的调查为例,(点击此处阅读下一页)

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