陈弘毅:亚洲国家宪政发展的道路初探:五大国家的比较研究

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  社会福利一章(《四五宪法》第十四章)列明国家将照顾贫苦无依者和需要由国家抚养的儿童。

  印尼宣告独立后,荷兰曾多次尝试重夺印尼的控制权,包括出兵攻打支持独立的印尼军队。在1948年12月,苏加诺与哈达被荷兰人俘虏,但曾受日本训练的印尼部队持续抵抗[14]P76。联合国介入事件,在1949年的海牙峰会,荷兰终于同意放弃印尼主权,并承认印度尼西亚共和国。共和国在1949年12月成立,并于1950年2月采纳临时性的联邦制宪法。然而,许多印尼人认为联邦制属殖民策略,旨在以分而治之的方式削弱新印尼,故印尼于1950年8月颁布的另一部过渡时期宪法中,便摒弃了联邦制[17]P181。此宪法表明,新的宪法将由一个为制定新宪而选出的制宪会议负责订立。

  1950年8月的宪法背离了《四五宪法》,它采用了议会内阁制,权力由总理所握,总理向一院制的国会问责[17]P181。总统的权力则大为削减,仅为国家元首,除了解散国会、宣布戒严之外,并无行政实权。新的印度尼西亚共和国就是以这种方式,在20世纪50年代尝试实施自由主义的民主宪政[20]。当时大约有50个政党成立[14]P103,在1955年9月,第一次国会大选举行,其中16个政党获得国会议席[14]P76。当第1期陈弘毅:亚洲国家宪政发展的道路初探:五大国家的比较研究9时没有形成稳固的执政联盟,而是出现了不少政治角力。在1955年12月,印尼选出了制宪会议以草拟新宪。然而,在制宪会议完成其工作之前,苏加诺于1957年3月宣布戒严,并利用军方支持,将权力集中在自己手上[17]P181。在1959年7月,苏加诺下令解散制宪会议,撤销当时仍有效的1950年宪法,并宣布印尼将按照《四五宪法》进行统治[19]P141,这样印尼对西式民主宪政的实验便告中止。苏加诺将印尼新的政治秩序称为指导式民主,并断言只有这种民主方式才适合印尼[14]P76-77。一共十个政党被苏加诺政府特别认可,得以继续生存[17]P77。

  1965年,印尼共产党被指控策划政变,事件余波未平,苏哈托将军旋即夺取政权,到了1967年,他的权力得以巩固[15]P277-278。在1965年,印尼政府对共产主义人士及其他政敌进行清洗,屠杀了估计约五十万至一百万人,事件被称为“二十世纪最恶劣的大屠杀之一”[14]P77。苏哈托建立的政治体制称为新秩序[21]P436-438。根据所谓的双重角色原则[19]P479(让军人肩负军事与政治的双重功能,以表彰他们在印尼独立抗争中的贡献),保证军方享有一定数量的国会议席。人民协商会议议席中,过半是由苏哈托委任的[14]P91。虽然人民代表会议的选举每五年举行一次,但候选人资格受到严格控制,而且只有三个政党被容许生存:苏哈托自己所属政党(专业集团),以及两个友好政党,一有伊斯兰背景而另一无宗教背景[14]P98。苏哈托一再被人民协商会议选为总统,《四五宪法》没有限制总统可连任多少次。苏哈托统治期间,法院屈服于政权之下,普遍被视为贪污腐败,无力维持公义[22]P331-333。虽然政府容许一定限度的社会多元空间[14]P108,异见人士却偶被逼害[15]P281-282。虽然印尼在苏哈托一人专制统治之下,经济得到了快速发展,但到了九十年代中期,社会不满与反对情绪开始升温。新秩序政权终在1997年开始的亚洲金融风暴的压力下崩坍。1998年,印尼爆发大规模的示威与动乱,普罗民众指责政权贪污腐败、同谋勾结、用人唯亲[14]P79。苏哈托终在1998年5月被迫下台,印尼宪制史掀开新一页[15]P282-283。

  在1998年,大部分观察家都不可能预料到,印尼由威权统治过渡到民主宪政的过程能像我们现在回顾时所见的这样顺利和成功。苏哈托下台后,当时的政治精英(包括新总统哈比比与其他人民协商会议成员)踏出了民主化的关键步伐[17]P183。公民与政治自由得以恢复,新选举法得以制订,而原定于2002年举行的大选亦提早至1999年[16]P96。四十八个政党参与了1999年大选,这是自1955年以来印尼的第一次自由选举[14]P98-100。在1999~2002年期间,新选出的人民协商会议先后四度修宪[16]P96,最终让印尼宪法具备了自由主义民主宪政的所有特征。虽然修订相当广泛,但修订后的宪法仍保留《四五宪法》的原名,用以肯定《四五宪法》的象征意义,也肯定了人民对它的尊重和情意,特别是其序言中的“建国五原则”[16]P96-67。跟总统相比,立法机关(人民代表会议)的权力得到大幅提升,而新成立的地方代表会议(即上议院或参议院)得以代表地区利益[16]P107-108。人民代表会议与地方代表会议均由人民直选产生,而这两会成员则组成人民协商会议。人民协商会议放弃了原先选举总统的权力,并改由人民直接以普选的方式选出总统。总统任期仅限于最多两任。所有原先预留给军方的人民协商会议及人民代表会议议席被悉数废除。印尼还建立了地方自治机制。宪法中加入了详尽的保护人权的条文。法治原则(法治国家)与司法独立也被写入新宪[16]P113。2001年的第二次修宪更创设了宪法法院——此法院于2003年成立并开始运作,自此逐渐建立了一定的信誉:法院愿意因应事实,对争议性的议题作出裁决,并顾及与政治现实的协调[18]P37。无论是2001年人民代表会议弹劾总统瓦希德(面对弹劾,当时他尝试宣告国家进入紧急状态,以解散人民代表会议,但没有得逞),还是人民代表会议在此情况下推选梅加瓦蒂·苏加诺普翠为总统,这些宪制危机均得以和平解决[18]P27。2004年与2009年的总统及国会大选被视为大致上自由、公平的选举,而2004年的大选更达成了政权和平交接的结果。

  现时,印尼可被视为一个新进而年轻的民主宪政政体。作为一个发展中国家,印尼所面对的问题庞大纷繁:人口背景多样化、族裔与宗教冲突、社会与经济严重不公、经济发展水平落后、政府与司法的腐败、恐怖袭击偶有发生、部分地区存在分离主义势力等。然而尽管困难重重,在90年代末以来,印尼人民证明了他们有能力完成复杂但和平的政治体制改革,从威权统治走向民主宪政,相信在未来仍大有可为。

  

  四、南北韩的案例

  

  在传统上,朝鲜半岛是受中国儒家文化影响深远的区域。该半岛在19世纪由李氏朝鲜王朝(1392~1910)统治,被视作中国的藩属。自日本于1894~1895及1904~1905年分别战胜中国与俄国后,朝鲜半岛落入日本控制中,并在1910年遭日本正式吞并。日本在朝鲜半岛实行高度威权主义的殖民统治,直至二次大战结束,朝鲜半岛在美、苏影响下分裂为两个国家。1948年,朝鲜民主主义人民共和国于北部成立,南部则建立了大韩民国。以下本文将分别讨论两国的宪制发展历程。

  尽管韩国法制继承日治时代遗制,属于欧洲大陆法系传统,但美式宪政主义对韩国宪法也影响重大[23]。第一部《大韩民国宪法》制定于1948年6月,对它的起草有影响的不仅有《美国宪法》,也包括第一次世界大战后德国的《威玛宪法》与二战后的《中华民国宪法》[24]。韩国这首部宪法为韩国铺下了西式自由主义民主宪政的基础。新宪颁布后,国会(由1948年5月首次大选产生)选出李承晚博士为首任总统[25]P363。在1950~1953年朝鲜战争期间,李承晚尝试修订宪法,将总统的选举模式改变至全民直接普选产生,但最初国会并不支持这样的改变。到了1952年5月,李承晚宣告战时临都釜山实施戒严,并运用他戒严期间的扩大权力向国会施压,1952年7月,他所提议的宪法修订终于得以通过[26]P110-111。不久,李承晚当选为第二任总统。在1954年,李承晚在争议声中进行第二次修宪[26]P111,修订是就总统只能连任两届的这项限制创造了一个例外,就是共和国首任总统不受此限,可以无限期连选连任。1955年李承晚再次当选,成为第三任总统。1960年3月他又一次当选,成为第四任总统。这次选举结果并未为广大国民接受,不少人坚信选举中存在舞弊。大学生发起大规模示威,结果在1960年4月19日的汉城(首尔),警方向群众开火[26]P126。同日总统宣布戒严,召集军队入城,然而示威、暴动依然持续。李承晚于4月26日被迫辞职。这事件后称为“四一九学生起义”[25]P406。

  李承晚辞职后,临时政府成立,尚存的国会于1960年6月进行修宪,以议会内阁制取代了总统制。第二共和国的国会于1960年7月经选举产生。然而,第二共和的民主宪政很快就夭折了,因为新政府治国无方:经济恶化、示威无日无之、共产主义支持者与激进人士的影响力日益壮大。1961年5月,朴正熙将军发动政变。戒严令在全国范围适用;国家重建最高会议成立,接管政府与(当时已被解散的)国会的权力。6月,该会议订立《国家重建非常措置法》,此法实际上凌驾于宪法之上。12月,宪法再次修订,重新引入总统制,新宪法获由全民公投认可。1963年10月,韩国按照《1962年宪法》举行总统选举,朴正熙被选为第三共和国总统。在1967年,朴正熙再次当选连任。在1969年,朴正熙成功修宪,容许现任总统为第三次任期竞选,此次修宪得到国会(虽然反对党大力反对)与公投的认可。在1971年,朴正熙以些微票数差距击败对手金大中,进入他第三任的总统任期。

  1971~1972年是韩国宪制史的转捩点。在1971年12月,朴正熙总统宣布全国进入紧急状态,他宣称朝鲜可能入侵韩国,国家安全因而受到威胁[27]P155。在此后不久,国会制订了《国家保护及防卫非常措置法》,授权总统限制人权与出版自由[25]P425-246、推行紧急经济措施和征用财产[24]。1972年,朴正煕总统向威权主义统治迈出了更大的一步:在10月17日,他忽然宣布全国戒严;集会、示威均被禁止;严厉的出版审查开始实施;政府使用超越宪法的权力来解散国会[28]P103;政党活动一律被禁。朴正熙声称这些措施是建立新体制以促进南北韩对话、最终达至统一的必要手段[27]P156-157。正如Kleiner指出,1972年10月17日的措施是对宪法的攻击(或宪法外的紧急措施)。朴正熙对自己的宪法进行了策反。[26]P154

  在1972年11月21日,正值国家戒严之际,新宪被公投通过。这部宪法被命名为《维新宪法》,朴正熙声称要引进一种韩国式民主[27]P157。按照《1972年宪法》——一部把威权统治合法化的宪法[26]P156成立的统一主体国民会议,在12月选举朴正熙为第四共和国的总统。韩国进入了宪政的黑暗时代[29]P318。

  《1972年宪法》扩大了总统在紧急状态时期的权力,明文授权他采取非常措施,使宪法保障的人权暂时失效。在1972~1979年的第四共和期间,这些紧急权力被广泛运用,以引进严苛措施来打压要求修宪、自由与民主的活动。维新体制再于1975年的公投被肯定,朴正熙也在1976年被统一主体国民会议再选为总统。在1979年10月,反对派政治领袖金泳三被逐出国会后,韩国出现了自1960年以来最严重的学生起义[25]P431。在10月26日,朴正熙总统遭到暗杀,政府随即宣布韩国全国戒严。1979年12月,全斗焕将军夺得军政大权。1980年5月,全国爆发游行,要求停止戒严,实行民主。全斗焕选择对之进行镇压。民间对全斗焕政权的反抗,演化为1980年5月18~27日的“光州起义”。最后,在1980年5月27日凌晨时分,军队如同战时一般发动袭击,光洲被攻陷。[30]P177

  1980年8月,统一主体国民会议选出全斗焕为总统。一部新宪法于1980年10月经公投通过,这部宪法不同于《维新宪法》而带有自由民主倾向。1981年2月,选举团依照新宪法选出全斗焕为第五共和国总统。在全斗焕统治期间,韩国的民主运动持续发展,民众要求总统由公民直选产生。1987年,此运动升温为大型示威。6月29日,全斗焕的指定继承人卢泰愚选择放弃镇压而寻求与反对阵营和解,最终政府与反对派达成共识,制定新宪,并于10月12日及25日分别由国会及公投通过。此宪法规定总统由全民直选产生,并成立宪法法院。这部1987年的宪法至今仍然生效。卢泰愚在1987年12月赢得总统大选。(点击此处阅读下一页)

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