贺军:缅甸改革及对中国在缅投资的影响

选择字号:   本文共阅读 692 次 更新时间:2013-06-27 21:19:56

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贺军  

  

  中国的传统“友好”邻国缅甸正在发生一系列的变化,尤其是缅甸历史性的政治改革得到了西方国家的全面肯定和接纳。这些变化不但会影响东南亚的地缘政治格局,还会影响到中国对缅甸的大量投资以及两国未来的关系。密松水电站项目被叫停事件已经向中国发出了明确警告,中国政府和企业都必须以全新的眼光来重新评估对缅甸的投资策略和外交策略。

  

  缅甸历史性的政治改革得到西方接纳

  

  缅甸变化的关键是政治改革。1962年,在脱离英国统治独立后,缅甸军方统治了这个国家。长期以来的高度集权统治和孤立政策,使得缅甸处于封闭之中,西方国家对缅甸实行了长期的经济贸易制裁。面对经济困境和国外封锁,只有中国与缅甸保持了较为密切的经济和贸易关系。

  然而,缅甸却以令外界惊讶的速度和力度开始转变,一场由政府主导的政治改革开始发生。2010年11月,当时执政的丹瑞将军宣布将解散军政府并选举民选政府;2011年3月,军政府支持的政党获得大选胜利,曾在军政府中担任部长的吴登盛将军出任缅甸总统。此后的变化显示,缅甸的改革并非一次表面文章。缅甸最大的反对党全国民主联盟(NLD)前总书记昂山素季重获自由。吴登盛政府向商人和学界咨询后,重新设计了银行和外国投资规则,并开始修改外汇政策。长期被禁的贸易联盟在缅甸获得了合法地位。随后,缅甸政府逐步解除了对西方国家一些重要新闻网站和社交网站的长期封锁,这一举措得到了来自美国官员普遍谨慎的支持。昂山素季在2011年底宣布参加今年4月1日举行的缅甸全国议会补选,而缅甸总统吴登盛今年2月表示,缅甸将“认真考虑”让东盟观察员到缅甸监督将于4月举行的议会补选。如果实施,这将是该国首次允许外国观察员监督选举。

  对于缅甸的政治改革,长期被软禁的昂山素季给予了肯定,她评价缅甸的这次改革“是自20世纪80年代以来最大程度的开放。”她对缅甸改革的领导者吴登盛也表示了肯定。在去年8月与吴登盛首次会晤后,昂山素季评价“我发现他很真诚,确实有改革的意愿。”

  为什么缅甸突然开始了改革?从目前形势看,虽然有外部力量的作用,但缅甸改革的直接推动力量主要来自内部。在长期的军政府控制下,缅甸深陷长期封闭和遭到国际排斥的困境。这种长期困境使得缅甸军政府内部发生了变化,吴登盛及其周围的一群年轻的前军方军官们已经意识到,继续维持高压政策以及敌视外部世界的态度,对缅甸来说是死路一条。这种较为普遍的认识在缅甸军政府内部形成了一种寻求改革的力量。在军政府内部善于协调、态度温和并且有很强能力的吴登盛,也对缅甸形势的变化发挥了重要作用。在被认为普遍腐败的缅甸军政府高官中,吴登盛一向有着“干净先生”的称号,在推动改革之后被媒体称为“缅甸的戈尔巴乔夫”。在获得丹瑞将军的支持后,吴登盛代表军政府开始推动缅甸的改革。

  不管如何,缅甸的种种政治改革措施受到了美欧等西方国家的欢迎和认可。缅甸的变化得到了西方国家的经济补偿。2011年12月初美国国务卿希拉里·克林顿访缅时承诺,美国将提供120万美元的援助,支持缅甸的改革,并承诺会逐步取消对缅甸的经济封锁。今年2月,欧盟发展委员会委员安瑞斯·皮耶巴尔格斯访问缅甸,他宣布欧盟将通过联合国和非政府组织拨款1.5亿欧元的对缅援助,以帮助改善缅甸农村人口及难民的医疗卫生和教育条件。此外,欧盟有望于今年4月全部解除对缅制裁。

  日本外相玄叶光一郎2012年2月28日表示,由于缅甸采取措施推动民主进步,日本计划全面恢复对缅甸的开发援助,为缅甸的基础设施项目提供资金支持。玄叶光一郎说,“为了进一步推动这一积极举动,全面的基础设施建设是必不可少的,这需要恢复贷款。”日本过去曾向缅甸提供长期低息贷款用于该国的港口、铁路以及其他大型建设,但在1988年停止援助。很显然,在新的形势下,日本即将恢复它对缅甸的投资和金融支持。

  加拿大外交部部长贝尔德(John Baird )也于2012年3月8日历史性地出访缅甸,为期一天。这是加拿大第一位外交部长到访缅甸。据报道,他与缅甸总统吴登盛举行了会谈,表达了加拿大对缅甸民主改革的肯定,同时他还会见了缅甸反对党民主领袖翁山素季。

  可以预期,作为对缅甸推动民主化改革的奖赏,西方国家对缅甸示好的场景将会不断重演。除了外交上的解冻和接触加深,西方国家对缅甸的经济制裁也将会不断解除,进入缅甸的西方企业和投资将会增多。缅甸在经济发展、资源开发和对外经济合作上将会有更多的选择。

  

  缅甸与中国的“传统友好”是一种误解

  

  缅甸的政治改革和市场开放已成大势所趋,这对中缅关系和中国在缅甸的投资将会产生重要的影响。在分析这种影响之前,我们很有必要回顾中缅关系以及公众对中缅关系的误解。

  长期以来,中国被视为缅甸军政府的重要盟友,因为在西方因为政治问题对缅甸实行制裁时,只有中国这个邻国仍然与缅甸保持了经贸和投资关系。实际上,这种看法存在相当大的误解。由于历史原因和政治原因,缅甸军政府在长期与缅甸共产党的斗争中,对于中国政府一直有着复杂的心情。

  缅甸军政府与缅甸共产党长期、持久的斗争加剧了前者对中国的不信任感。中国的支持使缅甸共产党得以发动最令人生畏的武装运动并持续多年,其他所有武装团体均无法望其项背。中国“文革”时期,缅共不仅在云南省接收培训,还将数百名人民解放军顾问和数千名中国“志愿者”纳入了自己的队伍。20世纪60年代末,身处缅甸的中国少数民族对缅共的支持以及对中国文化大革命的狂热达到了顶峰,中国媒体表扬了“缅甸共产党领导的革命武装斗争”并敦促缅甸人民参与进来,推翻奈温政权。这导致缅族和支持缅甸共产党的中国少数民族学生之间发生了暴力冲突,最终,1967年仰光爆发了反华暴乱。20世纪80年代中国减少了对缅甸共产党的支持,并于1989年正式终止,但是缅甸政府对中国继而为边境少数民族提供支持的举动仍带有明显的反感。

  据国际智库“危机组织”(Crisis Group)的看法,缅甸军政府长期以来与中国的经贸关系,是在西方国家封闭之下的不得已选择,实际上,缅甸军政府内有相当多的看法认为,缅甸会与中国产生某种冲突。实际上,中国在缅甸的所谓影响力,具有很大的局限性。

  据称,丹瑞将军和貌埃将军对中国怀有相当深刻的敌意。他们与缅甸共产党斗争了很多年,亲眼目睹了很多战友遇难。据称,貌埃将军曾命令他的地区指挥员和师长观察中国的一举一动,并声称,“我们总有一天要和这些家伙打上一仗。所以现在就要做好准备”。尽管军政府现在依赖中国,但这种阴影却始终挥之不去。缅甸共产党一位前士兵称,一旦缅甸有更多的选择,会主动降低对中国的依赖。在缅甸看来,减少对中国的军事、政治和经济依赖符合自身利益。

  2009年8月,缅甸军队攻入果敢特区,导致三万多难民逃到中国的云南省,这一事件让中国感到措手不及。该事件发生之后,中国政府试图通过施压和调解把内比都政府和居住在中缅边境附近的缅甸少数民族拉上谈判桌。国际智库“危机组织”(Crisis Group)对此认为,除了顾及边境稳定之外,中国还有一个重要考虑是,奥巴马政府对缅甸的接触政策以及缅甸在中国能源链条上不断加重的地位使中缅力量平衡发生了改变,这给中国在缅甸的利益带来了挑战。为此,中国希望通过加强高层访问、投资、贷款和贸易来巩固双方的政治和经济联系。但是,中国的影响力面临制约,这包括缅甸民间愈发高涨的反对中国公司开采缅甸自然资源的呼声,以及中国中央政府和云南省地方政府在利益方面和落实缅甸政策时存在的分歧。

  在我们看来,缅甸与中国的“背离”已是大势所趋。在缅甸以政治改革赢得西方国家肯定和支援的同时,它与中国的政经关系必然存在一个系统性的转变。就投资而言,来自其他国家的投资选择,必然会对长期居于主要地位的中国投资形成竞争。

  

  中国在缅甸投资利益面临巨大的潜在风险

  

  事实上,中国投资面临的变化已经开始,而且是以一种颇为突然的方式发生的。2011年9月30日,缅甸联邦议会宣布,在总统吴登盛任期内,缅甸政府将搁置一项由中缅两国合作兴建的有争议的水电工程——密松电站。投资额高达36亿美元的密松电站是中国五大发电集团之一的中电投在缅甸计划开发的七级水电站中最大一级电站,于2009年开始建设。吴登盛对此的解释是,有民众担心密松水电站破坏环境,损及部分居民的利益,“缅甸政府是民选政府,因此,我们必须在意人民的意愿,我们有义务把重点放在解决人民的担忧和顾虑上”。

  这一突然的变化让世界和中国都感到惊讶——世界惊讶的是,缅甸居然敢叫停它在资金和技术上都极为依赖的中国的投资;中国惊讶的是,缅甸的变化居然事前毫无迹象。2011年5月,吴登盛在当选总统后首度访华时,还与中国政府共同发表联合声明,中缅决定将建立“全面战略合作伙伴关系”。据称,当时两国高层探讨的议题,包括允许中国海军舰艇在缅甸西部深水港停泊,同时中国将在基础设施项目方面给予缅甸帮助。然而,4个月后,吴登盛就叫停了密松电站合作项目。

  安邦的跟踪研究显示,国际上早有研究机构对于中国投资面临的风险提出警告。智库“危机组织”(Crisis Group)在2009年的一份研究报告中就指出,虽然缅甸当时面临的形势为中国提供了强有力的立足点和比较优势,但中国对缅政策存在着政治、社会和经济风险,中国的投资与经济援助很大程度上是基于自然资源的开采与出口,这些投资与援助尚未能推动更广泛的经济发展。中国公司不关注缅甸出口产业的可续性发展和环境保护,导致缅甸环境与生态遭到大范围的破坏,引发了缅甸军队强行搬迁、侵犯人权的事件。“面对中国公司的经济剥削,中国政府对不受民众欢迎的政权提供支持,缅甸国内的仇华情绪正不断滋长,中国在缅甸的利益,甚至包括中国公民的安全,将会受到威胁”。报告建议,鉴于这些潜在危险,中国必须认真地重新评估它的战略,与云南省和地方政府协调一致,维持立场和政策的持续性和统一性,控制各方的行为。报告还建议,如果中国重新将关注的焦点放在那些可使缅甸人民受益的项目上,所取得的结果将不仅仅是经济发展和增强稳定,更可提升中国在缅甸的形象。

  但遗憾的是,这种有前瞻性的风险预警没有得到中国政府和中国企业的足够重视。也许他们没有关注到相关的风险预警信息,也许是他们对当时的形势判断仍很有信心。

  缅甸变局对中国企业的打击非常沉重。对于缅甸叫停密松水电站项目,中国投资方中国电力投资集团总经理陆启洲表示“非常震惊”,“不得其解”,因为此前“缅方没有就搁置意向与我们做过任何沟通”,而中国已向密松水电站投入了巨额资金。这种震惊和不解一直从去年持续到今年3月全国“两会”期间。据媒体报道,中电投总经理陆启洲2012年3月10日表示, “我们是在两国政府的电力合作协议框架下进行了这个项目,而且履行了所有发电手续,做了所有从法律层面能做的事情,为什么还会产生这种现象?”陆启洲还表示,工程被叫停之后,该公司曾多次到缅甸进行协商,希望密松水电站在确保安全和满足当地人民需要的情况下适时开工。但这种愿望是否实现,恐怕不取决于中国企业甚至中国政府的公关,而要视缅甸对外开放与改革的大形势的变化而定。

  密松水电站被叫停事件对中国在缅甸的整体投资都有巨大的负面影响。位于缅甸北部克钦山区的密松水电站,是中电投投资兴建的缅甸伊洛瓦底江上游干流流域七个梯级电站中的第一座。在缅甸政府叫停密松水电站项目之后,七座水电站的开发建设计划也自然被搁置。这意味着,中国在这一领域的一系列投资计划都受阻了。

  缅甸的变化也使中国其他的重大投资项目面临着风险,其中最大的焦点是中缅油气管道项目。中缅双方于2009年6月签署油气管道合作备忘录,2010年6月3日开始在缅甸境内动工修建。管道在缅甸境内长度为771公里,管道建成后每年能向中国输送120亿立方米天然气,原油管道的设计能力则为2200万吨/年。该项目仅管道建设的投资额就高达25.4亿美元。值得注意的是,中缅油气管道是继中哈石油管道、中亚天然气管道、中俄原油管道之后的第四大能源进口通道,它能缓解中国对马六甲海峡的依赖程度,降低海上进口原油的风险,对中国的能源安全战略有着重要意义。这个永久性的项目未来是否会面临缅甸的形势变化,现在看来存在很大的不确定性。可以相信,中国为了维持这一能源战略通道,降低风险,(点击此处阅读下一页)

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