邵宇:中国如何消解土地财政?

选择字号:   本文共阅读 267 次 更新时间:2013-06-21 14:47:40

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邵宇 (进入专栏)  

  

  中国的城镇化总是引起许多争议,尤其是涉及到土地问题。实际上,在全球的城市化及工业化的原始积累过程中,非道德因素都不少,如英国的“羊吃人”或者美国的土地兼并。中国的版本则是“剪刀差”、“农民工”和“赶农民上楼”。这个过程终有尽头,原因无外乎:一是原始积累已经完成,二是它产生的大量矛盾已经对社会的稳定和谐构成了重大威胁。目前充斥舆论的“农民工”问题、征地补偿问题、土地流转问题等,都在反映着大众对这种积累模式的反思和批判。

  中国过去十多年的城镇化(准确的说是“半城市化”)更多的体现为“土地城镇化”:地方政府对农村集体土地进行征收、在土地市场上保持独家垄断地位,并以“向农民征地→成本价供应工业用地→高价供应商住用地→土地抵押融资进行城市基础设施建设→新一轮向农民征地→……”的循环为表现形式,来推动高速城镇化和GDP锦标赛。

  在这个过程中,一方面土地出让形成的财富积累转变为地方政府的财政收入,再经由基础设施软硬件建设的投资,提高了本地城镇居民的公共服务水平;另一方面,被征地农民的利益没有得到有效的保护,而同时由于户籍制度的存在,进城务工的农民成为“农民工”,他们不能获得与城市劳动力同等的整体劳动报酬(特别体现在无法平等享有医疗、教育等公共服务资源)。因此,土地的城镇化对失地农民和进城农民工群体都有重大亏欠,加剧了城乡矛盾对立,孕育了极大的不稳定因素,因而是一种越来越不可持续的城镇化模式。

  破解城乡二元化,关键就是破解“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度,以及“农业户籍与非农户籍并存”的城乡二元户籍制度。这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等,导致进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式,即生活方式的“二元化”。目前大部分的进城务工农民的家庭总收入一半来自于老家的务农收入,一半来自于外出务工的工资性收入,因此他们既离不开土地,也离不开城市。土地承担了他们的一半收入和社会保障功能,土地无法通过市场化渠道直接实现价值也限制了他们获得足够的财富来扩大相应的消费水平。从另外一个角度来看,当前中国城市的发展水平也尚不足以支撑起所有的“农民工”享受均等的社会福利和公共服务,如何解决资金来源是关键问题,也是新型城镇化必须面对的核心问题之一,而这些问题的突破口都集中在土地制度改革上,我们预期未来可能有重大政策突破。

  土地改革的核心理念在于以权利保障为中心,改计划配置为市场配置,其关键点将在于集体土地市场化改革,否则“新型城镇化”极有可能会再次演化为地方政府的变相“圈地”。一方面,地方政府供应土地存在约束,一旦放开建设用地指标,卖地冲动难以抑制,另一方面,地方政府的城市化支出却不断扩大,财政压力骤增。如果在加快城镇化建设的同时,又需要地方政府在增量中更多地保护失地农民的根本利益和为入籍的农民工提供更均等的公共服务,则地方政府的资金来源肯定捉襟见肘。尤其是在地方债务风险有爆发可能的当前,短期内彻底终结土地财政并不是现实的举措。集体建设用地的全面市场化流转必然损害地方政府的独家垄断收益,而且也会动摇经济的“支柱行业”——房地产的“独家供应”,因此推进的阻力必然也是巨大的,存在中央与地方、政府与市场、房地产与银行之间的多重博弈。如何让地方政府有动力来推动土地变革?如果给了农民更多利益,又能否加速城市化进程呢?

  据测算在1999-2011年,13年中土地出让收入累计为12.9万亿,相当于2011年国民生产总值的27.3%。这12.9万亿就使得地方政府得以维持高速增长的基础设施投资和地方债务链条。现在要让他们放弃这占27%GDP的收入,乍看起来并不是一件容易的事情。然而,地方政府的所谓“土地财政”,获得的主要是土地出让的收益和土地流转的交易税费,而非13万亿的土地出让总收入。因为土地出让收入需要剔除土地出让成本,包括征地和拆迁补偿费用、相关业务支出等,其中征地补偿费用正处于不断提高的趋势中,真正用于城镇化建设的部分在35%左右,包括城市建设、廉租房建设、农村基础设施建设、农村教育、基本农田建设与保护等支出,从2011年起还要提取土地出让收益的10%用于农田水利建设,可用资金其实并不算多。

  由此可见,一方面土地出让的成本正在不断攀升,地方政府土地出让收益的空间必然收窄,另一方面,土地出让的净收益也正在不断被其他开支分流。从2012年的数据已经能看出端倪:全国缴入国库的土地出让收入2.9万亿,同比下降13.7%;全国土地出让支出2.8万亿,其中成本补偿性开支2.3万亿元,占支出总额79.6%,比重比上年提高5个百分点,各地征地和拆迁补偿费用相应提高,这是成本补偿性开支占支出总额比重上升的主要原因;非成本补偿性开支中用于保障性安居工程支出比例有所提高,用于农业农村支出比重则明显提高,占到当年实际使用土地出让收益的34.5%。城市建设作为土地出让收益支出主渠道的格局正在逐步改变,土地出让收益使用方向更多地倾向保障性安居工程、倾向农业农村和农民。从这个角度来说,依赖土地出让收益来完成城市建设的“土地财政”已被逐步打破,土地出让收入已经逐步在“还利于民”并倾向于公共服务开支。

  再来看土地流转的交易税费,主要是城镇土地使用税和土地增值税。城镇土地使用税属于存量资源税,按大、中、小城市和县城、建制镇、工矿区分别规定每平方米城镇土地使用税年应纳税额,随着土地的不断开发、流转使用,相应的使用税应该会不断增加。土地增值税是对土地使用权转让及出售建筑物时所产生的价格增值量征收的税种,属于流转税。然而,土地流转与政府是否出让土地无关,如果放开交由市场来自由流转,且市场化交易才能充分体现价值,对于地方政府而言,其所获得的交易税费只会增加。从历史数据来看,土地相关的税收逐年攀升,在地方财政收入中的占比也不断提高。2012年城镇土地使用税收入达到1542亿元,土地增值税收入达到2719亿元,土地相关税收累计超过6000亿元,占到地方财政收入的近7%,也已经超过土地出让收益所提供的城市建设资金了。

  因此地方政府完全有可能从经营土地的角色转向土地市场的监管者和公共政策制定者角色。集体建设用地的自由流转并不会给地方政府继续获取“土地财政收入”带来明显的掣肘,相反土地自由流转增多还能为地方府税收增加新的来源。这显然比政府直接进行拆迁和征用“性价比”要高得多。因此只要让地方政府自己算清并且公布这个账目,则新一轮土地改革的最大利益障碍事实上就已经不攻自破。而集体建设用地的直接入市、自由流转预计将成为政府土地政策调整的大方向。

  而未来解决地方政府新一轮城镇化的资金困境,也就可以从以下几个方面入手:

  1)逐步放开农村集体建设用地的流转,建立起城乡统一的建设用地流转市场,同时建立相应流转环节的税费体系,参照国有土地使用权流转的税费制度,征收营业税、契税、土地增值税等,发挥税制对于农村土地流转的引导作用,将过去直接依赖土地出让收入的模式转变为市场化土地流转的监督管理和配套支持。

  2)开征财产税,包括房产税和遗产税。其中的重点是房产税的推广,以美国为例,地方政府主要的财力来源支柱由财产税构成(50%以上)。

  3)完善财政转移支付制度,建立“扁平化”的财政层级框架,合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任,增强地方政府支出责任与财力的匹配度。实现基础公共服务的随身携带,并根据入籍人口数量来动态配置转移支付财力。

  4)完善财政预算制度,推出公共财政法案,加强人大对全口径预算的监督,包括三公经费、预算内、预算外,土地财政和国有资本资产的全面预算监督。

  5)一旦推行公共财政法案,则地方政府在财政公开的前提下,完全可以进行加杠杆和举债操作,并受到市场机构的纪律监督和定价制约,这样就可以赋予地方市政发债权(一般债和项目债),逐渐取代“土地银行”融资等不透明的举债方式。

  一言蔽之,近年来愈演愈烈的征地、拆迁纠纷突出显示地方政府的“土地财政”已经到了需要被终结的阶段,不如借此改革良机,积极推进土地制度和财税制度改革,促进真正可持续的深度城市化进程。

  F.D.罗斯福曾经说过,“他们(指殖民者)目光短浅,不明白掠夺来的亿万财富跟这块大陆的潜在价值比起来不过是可怜的一点点好处而已。潜在价值必须包括为居住在这片土地上的人们创造更好的生活。”他说的是至今仍没明显起色的黑非洲。

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文章来源:《金融时报》中文网

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