巴曙松:以明确权责边界为主线推进金融监管体系改革

选择字号:   本文共阅读 185 次 更新时间:2013-06-18 20:27:32

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巴曙松 (进入专栏)  

  

  有效的金融监管必须限定在一个清晰的范围之内,明确金融监管的权责边界,成为金融监管体系改革的重要基础。按照金融市场参与主体划分,这种权责边界主要存在于监管机构和金融机构、监管机构与金融市场参与者以及不同金融监管机构之间。具体改革思路是:以明确监管机构和金融机构的权责边界为基础,完善宏观审慎监管体系;以明确监管机构和金融消费者的权责边界为基础,强化金融消费者保护;以明确各监管部门之间的权责边界为基础,提升监管协调有效性;以明确中央监管机构和地方政府的权责边界为基础,构建分层有序的金融管理体系。

  由于存在市场垄断、强外部性、公共产品等原因,对金融机构和金融市场实施严格监管已成为各国金融界的共识。实施有效的金融监管有助于增强金融体系的稳定性,提高社会福利,然而,金融监管的成本也不容忽视。一般而言,金融监管成本包括显性和隐性两个方面,显性成本是金融监管机构行使监管职权和金融机构为达到监管要求所耗费的监管资源;隐形成本则包括金融机构在监管约束下改变原有经营行为所造成的福利损失。金融监管成本的存在决定了金融监管机构的权力不能无限制地行使,而必须限定在一定范围之内。因此,明确金融监管的权责边界,成为金融监管体系改革的重要基础和必要前提。按照金融市场参与主体划分,这种权责边界主要存在于监管机构和金融机构、监管机构与金融市场参与者(消费者)以及不同的金融监管机构之间。

  

  以明确监管机构和金融机构的权责边界为基础,完善宏观审慎监管体系

  

  目前,中国金融监管相关法律赋予监管机构的权利相对宽泛,对于监管机构如何行使监管权力关注较多,而相对忽略了对监管相对方权益的维护和对监管机构行使监管权力的监督和约束。在实际中,一方面监管机构行使监管职权以行政手段为主,且具有较大的相机抉择的可操作空间,往往通过一些政策文件甚至领导讲话就可以对金融机构的经营行为进行管控,而金融机构的实际诉求缺乏合理反馈渠道,致使部分监管政策难以落地;另一方面,监管机构的监管行为往往渗入到金融机构日常经营的各个方面,使得金融机构的市场化、商业化经营行为难以充分开展,有时不得不通过其他渠道规避监管,反而形成新的风险。因此,在监管改革中,首先应明确监管机构和金融机构各自的权责边界,监管机构主要负责宏观审慎监管框架的制定和系统性区域性风险的防范,将业务准入和竞争方式等微观主体经营行为的自主选择权更多地交给市场决定,真正实现金融机构的商业可持续发展。

  在完善宏观审慎监管体系方面,一是构建逆周期监管调控机制。尝试建立逆周期资本缓冲制度、与新增贷款超常变化相联系的动态拨备制度和差别化准备金动态调整制度,设计与经济周期变化有关的杠杆率和流动性要求,适时开展并组织金融机构开展压力测试。二是加强流动性管理。根据金融市场发展新趋势合理设置流动性监管指标,对现有流动性监管指标(如存贷比)进行适度调整,以真实反映流动性风险。引导金融机构建立有效的流动性风险管理框架,完善内部现金流监测模型,加强流动性风险敞口管理、即日头寸管理和抵押品管理,增强融资来源稳定性,实现融资渠道多元化。三是加强对系统重要性金融机构的监管。明确系统重要性金融机构的定义和标准,提出针对性的监管措施和工具。就事前预防角度而言,从附加资本要求、杠杆率、流动性、拨备等方面适当提高对系统重要性银行的监管标准,抑制其过度承担风险的冲动;必要时适当限制规模、外在关联性和特定业务市场份额上限。就事后处置角度而言,制定恢复和处置计划强化股东和债权人的风险承担责任,通过有序处置避免造成系统性影响。四是强化综合化经营下的风险隔离。在坚持分业经营模式,审慎推进综合化经营试点的前提下,建立各行业之间的“防火墙”,确保银行和银行所投资的金融机构在业务场所、经营决策、人员、财务、信息系统等方面的有效风险隔离,严格管理控制相互交叉持股、授信和担保、资产转让、应收应付、服务收费以及代理交易等各种形式的内部交易,防范由于业务交叉和行业渗透所带来的系统性风险。五是适度减少以事前准入审批为代表的行政性监管措施,更多地运用市场手段和法律手段调节金融机构经营行为,通过完善金融法律法规体系、建立市场退出机制、加强信息披露和金融投资者教育、完善金融投诉应诉和纠纷解决机制等方式,引导市场参与者通过“用脚投票”的方式理性选择金融服务提供者,充分发挥市场约束作用,促进金融机构差异化发展。

  

  以明确监管机构和金融消费者的权责边界为基础,强化金融消费者保护

  

  从监管者角度讲,金融监管存在两个并行目标:一是维护金融体系稳定;二是防止和减少消费者受到欺诈和其他不公正待遇。然而,在中国过去监管实践当中的工作重心更多地放在了第一个目标上。无论是监管制度的构建还是监管机构的日常监管工作都更相对偏重于维护金融体系的稳定,而非金融消费者的利益保护。虽然目前“一行三会”(中国人民银行、银监会、证监会、保监会)在金融危机后均设立了金融消费者保护部门,并出台了一系列规章制度开展金融消费者保护试点和改革工作,但总体来看,金融消费者保护工作仍处于起始阶段,在立法、协调机制、纠纷解决、教育咨询等方面均待改进。

  一是建立健全金融消费者保护法律体系。可考虑借鉴国际经验制定统一的金融消费者保护法律或行政法规;或借全国人大法工委正着手对《消费者权益保护法》进行修订之机,将金融消费者权益保护相关内容以专门章节做出具体规定,填补目前中国尚无金融消费者权益保护专项立法的空白。二是加强金融产品推介和销售中金融机构的行为规范。强化金融产品信息披露的完整性、及时性、真实性和易懂性;保护金融消费者的知情权、选择权和公平交易权;强调金融机构在产品和服务销售方面的“卖者有责”。三是构建金融消费者纠纷解决机制。根据目前的监管法规,监管机构对消费纠纷投诉的处置意见只能作为第三方调解,不具有裁决作用。可考虑参照英国的督察专员、中国香港地区的金融纠纷调解中心、中国台湾地区的金融消费争议评议中心等方式,建立专职的金融消费纠纷处理机构,保持人员和运作的独立性,并赋予其裁决以法律约束力和执行力。四是加强金融消费者权益保护的教育和咨询系统建设。通过广泛开展金融知识宣传与教育活动,提升社会公众对金融产品或服务的认知水平,减少信息不对称;强化金融消费者“风险自担”的责任意识,改变盲目相信金融机构风险判断的现状;为金融消费者提供专业的法律、金融知识咨询服务,强化金融机构对维护消费者合法权益的责任主体地位,从而不断提高金融消费者的自我保护能力。

  

  以明确各监管部门之间的权责边界为基础,提升监管协调有效性

  

  综合化经营的不断推进和跨领域金融创新产品日益涌现,对现行的分业监管提出了挑战。在现有分业监管体制下,“一行三会”各成体系、各司其责,监管机构更为关注单体或单一行业内部的金融机构的风险问题,而非整个金融体系乃至经济系统的稳定。同时,职责界定和协调机制的缺乏也造成了中央银行与监管部门,以及监管部门之间的行政分割,导致了相互之间的内在冲突外部化,监管真空、监管冲突和监管重复并存:在监管准入审批过程中出现了多头审批、监管权力重复,在某些共管环节政策缺乏协调、导致监管冲突而市场无所适从,在交叉业务风险监管和责任追究方面则出现了监管空白。这些都直接影响着金融监管效率和绩效,形成了监管体系中的潜在风险。

  在国内协调方面,发挥人民银行在宏观审慎管理中的主导作用,提升货币政策的独立性和决策空间。在明确划分“一行三会”职权职责、特别是对交叉性金融业务和金融控股公司监管职责的基础上,加强人民银行、银监会、证监会和保监会等金融监管部门之间的监管协作;完善跨行业、跨市场、跨境金融风险监测评估机制,加强重大风险的识别预警,建立定期交流、互通信息的数据收集共享机制;完善现有信息交流、联席会议机制,适度统一监管政策标准,加强对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究等方面的协调合作。同时,加强金融与产业、财政等政策的沟通与配合,保证产业政策、财政政策、货币政策和金融监管政策的协调一致,发挥好政策的组合效用,合理引导和调节资金流向,共同促进宏观经济平稳较快发展。在国际协调方面,积极参与国际金融监管改革原则和制度制定,并通过国际监管联系会议机制,促进并表监管机构与东道国监管机构之间的信息交流、监管任务委托机制的运行和在现场检查上的合作。同时,建立跨境金融机构危机处置合作,明确母国和东道国监管当局的权利、义务和责任,建立有效的并表监管体系,强化信息交流,促进国际危机处置制度的趋同。

  

  以明确中央监管机构和地方政府的权责边界为基础,构建分层有序的金融管理体系

  

  随着多层次金融机构体系的逐步建成完善,以城市商业银行、农村金融机构、小额贷款公司、融资性担保公司等在内的地方金融机构日益发展壮大。然而,在中国现有以中央垂直监管为主的监管体系下,不可避免地出现了中央和地方政府部门对于地方金融机构监管权责不清,“一行三会”派出机构监管资源短缺“鞭长莫及”,地方政府相关部门注重准入审批、忽视行为和风险监管等问题。在这种情况下,如何明晰中央与地方在金融监管上的职责,发挥中央金融监管部门的指导和协调作用,适当下放部分金融监管权和政策制定权,从而充分调动地方政府的积极性,成为在全局的金融体系稳定与局部的金融市场活力达成平衡的关键。

  一是赋予地方金融管理部门一定的地方金融监管职能,明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限,按照“谁审批、谁负责”的原则,将类似小额贷款公司、担保公司等不吸收公众存款的小型准金融机构及其经营活动的监管权限交给地方金融管理部门,适度下放地方金融政策制定权给省级政府,根据本地情况适时适度差异化监管,将地方金融管理部门纳入整体金融监管框架。二是提高省级金融管理部门的独立性,降低地方政府对本地金融机构的持股比例,从而减少地方政府对地方中小金融机构经营行为的干预。探索地方中小金融机构市场准入、市场退出模式,推动地方金融在机构设置、激励约束、风险容忍度等方面实现差异化发展。三是加强地方政府金融管理部门与中央金融监管部门之间的协调沟通和信息共享机制,充分发挥地方政府金融管理部门在防范区域性经济金融风险、加强与地方政府沟通等方面的优势,加强监管信息沟通和定期交流,避免垂直管理的中央金融监管体系“鞭长莫及”的问题,形成监管合力、填补监管空白。

  

  作者单位:国务院发展研究中心金融研究所(郑弘参与了本报告的讨论和起草)

  来源:中国经济时报

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