郑秉文:未来10年如何建立“更可靠的社会保障”

选择字号:   本文共阅读 570 次 更新时间:2013-06-18 11:17:39

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  习近平总书记在十八大一中全会结束后中央政治局与中外记者见面会上发表的讲话中,曾一口气对民生问题说了十几个“更”,其中说到人民期盼“更可靠的社会保障”。习总书记提出的“更可靠的社会保障”为未来10年中国社会保障制度建设指明了方向。站在历史新起点,深感责任重大,任重道远。

  

  过去10年中国社会保障建设迈上一个新台阶

  

  中国社会保险制度基本完成了理论上的全覆盖,五险覆盖人次为世界之最。

  在过去的10年,社会保障制度建设迅速发展,取得了举世瞩目的伟大成就。

  2002 年,基本养老保险的覆盖面仅为8200万人,农村养老保险制度覆盖5500万人,城镇医疗保险制度覆盖9400万人,失业保险覆盖440万人,工伤保险覆盖4400万人,生育保险3500万人。但截至2011年底,上述6项基本保险制度的覆盖面就上升到2.8亿人,3.2亿人,4.7亿人,1.4亿人,1.8亿人和1.4亿人。可以说,经过10年的发展,中国社会保险制度基本完成了理论上的全覆盖,五险覆盖人次为世界之最,成为全球覆盖人次最大的社会保障制度。10年后的今天,除社会保险制度体系基本建成外,社会救助制度体系日趋完善,社会福利制度体系不断成熟。

  10年来,社会保险基金规模突飞猛进,今非昔比。2002年,基本养老保险基金累计余额仅为1600亿元,医保基金450亿,失业保险基金30亿,工伤保险基金81亿,生育 30亿,即五险基金合计还不到2200亿,占当年GDP的2.2%。但截止到2011年底,养老保险基金高达1.95万亿元(不含新农保1200亿),医保基金4300亿,失业保险基金2200亿,工伤保险基金740亿,生育保险基金340亿,五险基金合计超过3万亿(含新农保等),占GDP比重提高到 6.6%,是10年前的3倍。换言之,10年前,各级政府还在为国企下岗职工、离退休人员、失业人员的失业金和养老金而四处筹措资金,而今天,全社会发愁的是如何对社会保险基金实现保值增值,防止巨大的贬值风险。

  过去的10年是社会保障立法最多、密度最大的历史时期,《社会保险法》的通过将基本社会保险制度建设推上了快车道,社会保险待遇给付水平不断提高,城乡居民生活水平得到较大提高。例如,城镇基本养老保险待遇水平翻了两番,2011 年底全国月人均为1516元;城乡三项医疗保险制度在国家基本医疗保险“三个目录”政策范围内的报销比例稳步上升,平均超过60%以上。

  可以说,中国社保制度从无到有,从小到大,从不可靠到可靠,从可靠到更可靠,经历了一个阶梯式改革的快速发展历程。

  

  未来10年如何构建“更可靠的社会保障”

  

  如何建立“更可靠的社会保障”?十八大报告有现成的答案。

  习总书记提出的“更可靠的社会保障”,为全党和各级政府未来10年社保制度建设提出了更高的要求。

  如果说在过去10年里,中国社会保障制度体系基本建成,它标志着社会保障实现了从“不可靠”到“可靠”这样一个跨越,那么未来10年就是实现从“可靠”到“更可靠”第二次跨越的重要时期。

  如何理解习总书记提出的“更可靠的社会保障”这个概念?如何理解它的指导方针?现阶段的实践标准有哪些?其实,所有这些都可在十八大报告中找到现成的答案。

  毫无疑问,“更可靠的社会保障”的指导方针,便是十八大报告里再次明确的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。尽管12字方针早已提出,但十八大再次强调坚持这个方针就显得特别与众不同,它站在一个新高度,确立了十八大后社会保障制度改革新的起跑线,具有鲜明的时代感。

  从全覆盖看,十八大将原12字方针中的广覆盖首次改为全覆盖,其意义深长。回顾过去10年,扩大覆盖面一直是各级政府不懈努力的一个制度目标,截止到2011年底,城镇参保缴费人数为1.94亿,占城镇就业人数3.47亿的55.9%,超过一半,这是一个重要里程碑,如同2011年中国城镇化率首次超过半数那样。尤其是截至 2012年9月,新农保已基本实现全覆盖。在过去的10年里,城乡社保覆盖面实现了广覆盖的制度目标,社保制度建设迈上一个新台阶;未来10年,社保制度必将是从广覆盖迈向全覆盖的10年。

  从保基本看,城镇职工养老保险待遇水平连续9年调,2011年全国养老金支出又创新高,达1.28万亿元,离退休人数6826万人,由此推算,全国人均养老金占城镇就业人员平均工资比率大约为43%左右,即使将其直接视为替代率,也高于英美等一些发达国家。据此推算,基本养老保险人均养老金占城镇居民人均可支配收入比率大大超过80%。但从另一个角度看,养老金支出占GDP比率仅为2.7%,与2002 年的2.8%相比略有下降,这说明,未来10年建立一个正常的养老金调节机制是非常急迫的。

  从多层次看,在过去的10年里,作为第二支柱的企业补充保险改造为信托制养老金制度,并建立起市场化和专业化的运营体制,企业年金得到了长足发展,基金规模2000年时仅为190亿元,2011年则高达3570亿元;参加企业数量2000年仅为1.6万家,而2011年则达到4.3万家;参加职工也从560万人增加到941万人。但从总体看,多层次社保体系还呈严重失衡状态,企业年金发展相当滞后,在12字方针中,多层次与其他指标比较起来表现的最为糟糕,例如,职工参与率仅为4.5%(参加企业年金职工人数/城镇就业人员数),而英美的职工参与率则高达56%左右;企业年金基金占GDP比重还不到1%,而英美等一些发达国家均超过70%以上,等等。

  从可持续看,10年来,社保基金规模发生了天翻地覆的变化,支付能力得到根本改善,基金备付能力10年前仅为6.8个月,而2011 年则提高到19个月。但展望未来10年,我们不可否认的是,老龄化风险已成为养老保障制度最大的财务风险源之一,10年前中国人口刚刚迈进老龄化的门槛,而今天,制度赡养率已经达到33%且具有攀高趋势。2011年制度征缴收入1.40万亿(剔除财政补贴因素之后),制度支出1.28万亿,当期收支虽然平衡,略有结余,但收支比率仅为1.09,尤其是,全国将近一半省份(15个)收支比例小于1,意味着当期呈赤字状态。此外,由于各个制度参数设置不尽合理 (比如最低缴费年限和法定退休年龄等),潜在的财务风险充斥制度各个环节。

  

  “更可靠的社会保障”需要符合什么标准

  

  公平性、流动性和可持续性是检验社会保障是否可靠的实践标准。

  “更可靠的社会保障”的实践标准,实际就是十八大报告提出的“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。

  公平性是社保制度的本质属性,但不同历史时期公平性的含义略有不同。10年前,由于制度刚刚建立不久,制度外和制度内不同群体之间的公平性问题不是非常尖锐。但随着时间的推移,公平性问题逐渐显露出来,且日益尖锐。当前,社保制度的最大不公平主要表现在两个方面:一是制度外的公平性问题。虽然制度上完成了全覆盖,但在实际操作中,还有相当一部分群体裸露在制度之外,农民工和城镇灵活就业人员这两个群体最需要社保制度,但他们中的相当一部分人却没有加入进来,这是最大的社会不公。社会保障是公共产品,城乡所有群体均享有同等的权利。二是制度内的公平性问题。退休制度双轨制、多轨制已广受诟病,甚至连续3年在“两会”期间人民网最受关注的十大民生问题中名列前茅。双轨制的不公平性主要指的是机关事业单位与企业之间的矛盾,在这个历史阶段它掩盖了其他社保不公平性问题,一旦这个问题得以解决,国企与民企之间的公平性问题就会随之上升到主要矛盾地位,随着时间的推移,矛盾焦点终有一天将会轮到城乡之间的公平性问题。

  流动性实际就是便携性,指的是社保制度在全国范围内的自由移动。目前,中国社保制度便携性存在的巨大障碍主要表现在三个方面:一是由于财政分灶吃饭和社保体制设计等原因造成的地域割据,进而在一个制度内产生便携性障碍。虽然2009年12月颁布的第66号文理论上解决了接续问题,但由于统筹层次低下,其繁杂手续并不比欧盟成员国之间更为简单。二是由于制度碎片化导致的不同制度间的便携性困境,比如公共部门与私人部门之间,城乡之间,城居保与其他制度之间转续等。虽然目前正在公开征求意见的《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》对这3个制度的相互衔接有了具体规定,但人们发现,由于缴费公式和缴费水平等很多制度的初始条件具有较大差异性,他们之间的衔接要比城镇养老关系的转移接续困难。三是没有建立一个全国统一的社保电子平台。尽管碎片化制度和统筹层次低下等因素带来了便携性障碍,但如果能建立一个全国统一的电子平台,在相当程度上可弥补便携性障碍。目前来看,金保工程虽有财政投入,但其地方化和碎片化的特点仍不能彻底解决全国统一电子平台问题。有关部门应高度重视这个问题,在国家层面采取一次性投入或一次性签约的办法建立全国范围的统一电子平台,以避免地方化投入形成的潜在浪费和便携性的区块肢解。

  可持续性是社保制度的第一命题。调整各个制度参数是保证可持续性的手段之一,但调整制度结构更是一个长治久安的根本办法。比如,在思考做实个人账户所需的巨大显性债务的同时,应注意如何处理好个人账户与社会统筹的关系;在匹配统筹基金资产与未来天文数字的隐性债务的同时,要处理好多缴多得的精算中性因素的关系;在连续9年上调养老金的同时,要改革养老基金的投资体制;在财政转移支付不断扩大条件下,要加强社会保险基金的自我平衡能力;在当期五险基金规模呈高速扩大的趋势下,要平衡未来的潜在债务,等等。

  

  构建“更可靠的社会保障”面临哪些挑战

  

  社会保险是关系全民福祉的基本制度,它远比福利制度和社会救助制度更为复杂。

  未来10年是中国构建“更可靠的社会保障”的关键时期。十八大报告分门别类梳理了构建“更可靠的社会保障”面临的挑战。

  第一,社会保险制度面临诸多挑战。未来面临的诸多挑战实际是未来10年改革的主要任务,它由两方面内容构成:

  一个任务是深化改革的五大社保领域。十八大报告指出,“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度,整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度,逐步做实养老保险个人账户,实现基础养老金全国统筹,建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”这五大领域个个都是硬骨头。比如,事业单位养老金改革早在2008年2月国务院常务会议就已提出并开始试点,但5年过去了,只听楼梯响不见人下来,事业单位仍处于初始的分类改革阶段,于是,公务员的改革就更加遥不可及了。至于城乡居民基本养老和基本医疗保险制度的整合,这也是一个硬骨头,目前的状况是,城镇居民基本医疗保险和新农合的整合在各地的实践才刚刚起步,而城乡居民基本养老保险的衔接办法目前只是进入全社会征求意见阶段,还不是真正意义上的整合。关于做实个人账户,辽宁试点已有11个年头,虽已扩大到13个省份,但个中难言之隐和巨大的财政补贴压力正迫使辽宁动用个人账户资金,做实个人账户试点意味着开始流产。基础养老金全国统筹更是难上加难,1991年颁布的33号文就规定,“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区,要积极创造条件,由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”,但21年过去了,基本养老保险基金省级统筹远未实现。至于建立待遇正常调节机制,那也是一个十分繁重的任务,这是因为,在过去的10年里有8年连续上调,未来10年将如何建立确定和调整机制,这是涉及到制度结构调整的大问题。

  另一个任务是“扩大社会保障基金筹资渠道,建立社会保险基金投资运营制度,确保基金安全和保值增值”。十八大报告把基金投资体制改革问题单独提出来,既表现出高度重视投资体制改革,又可将之视为对已经持续了一年多的投资体制改革大争论的一个回应。

  社会保险是关系全民福祉的基本制度,它远比福利制度和社会救助制度更为复杂。如果社会保险制度不健康,存在种种隐患,不能正常发挥社会安全网的功能,甚或有可能成为一个火药桶,那么,就更谈不上构建“更可靠的社会保障”。在这方面,欧美给我们提供了正反两方面的案例。

  第二,社会福利和社会救助制度面临诸多挑战。十八大报告指出,“完善社会救助体系,健全社会福利制度,支持发展慈善事业,做好优抚安置工作。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国劳动保障报》

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