内容提要: 人民调解曾有“东方经验”的美誉，近年解决纠纷比重的下降，引发了学界关于人民调解的诸多讨论。考察改革开放以来乡村人民调解的诸支撑条件，我们可以发现乡村人民调解面临着调解干部的强制权力被削弱、调解经费得不到保障、大集体时代形成的乡村精英再生产机制失效，以及中国乡村从熟人社会向陌生人社会转变过程中当事人、纠纷和群众发生新的变化等诸多深层次的挑战，《人民调解法》的制度设计虽存在一定隐忧，但其对社会转型过程中人民调解遭遇到的问题的回应总体上是到位的，在新的历史背景下为人民调解的生存和发展提供了制度支撑，为人民调解的复兴创造了条件，但国家主导的一系列强制性制度变迁和各地的实践已在某种意义上改变了人民调解群众性、民间性和自治性的性质，按照公共产品的定位重新安排人民调解的各项制度是人民调解发展的现实选择。
关键词: 乡村/人民调解/制度变迁/公共产品
五、陌生人社会的来临
由于生产和生活的原始与简单，中国传统的村庄基本上都是闭塞、内向的，黄宗智笔下的清代华北村庄的情景仍然是这样的：村民间的社交常以村庄为界，村庄各阶层也相对闭塞，村民们生活生产的活动范围非常狭小。[1]（P230－234）共产党掌握全国政权后，虽然国家政权的触角有史以来第一次深入到了中国广大农村的各个角落，中共中央的文件和精神深入到了田间地头，但是中国乡村的闭塞并没有得到改变，在严格的户籍管理和人身控制之下，中国农民的迁徙自由被压缩到了极限，只有在入学、招工、参军等为数不多的几种情况下才有机会走出村庄。由于大家都生于斯、长于斯，村庄是一个共同体，村庄完全是一个熟人社会，使人情和面子在纠纷的调解中能够发挥重要作用。
改革开放后，中国的乡村发生了千年未有之变化，其由闭塞逐渐走向开放，村庄共同体日趋瓦解，原来乡土熟人社会日渐变成了一个半熟人社会或陌生人社会。首先，虽然城乡二元的户籍制度仍然存在，但是由于家庭联产承包责任制的推行，使农民在经济上获得了独立，生产生活时间均可自由安排，对集体的人身依附减弱，进出村庄自由了，以致早在1980年就有上千万农民进城打工，目前更是有两亿多农民工生活工作在城市，中国城乡人口流动变得越来越频繁。其次，改革开放后中国教育事业的发展和人口的流动改变了农民子弟的人生轨迹，原来农民子弟没有多少外出读书的机会，从小成天与村民们生活在一起，彼此熟悉。而义务教育的推行，农民经济条件的改善，使一半以上的农民子弟读完了初中，不少人还考上了高中进了大学，同时许多人一完成学业就进城打工，而长年外出求学和打工，使其与村民的交往减少，村里面上下辈人之间大多已互不认识。再次，人口外流、政治和经济连接点减少，乡村公共社交活动锐减，现在中国的许多村庄村民之间仅存的公共社交活动只剩下红白事，而随着婚俗观念的改变，火葬在农村的推行，难保将来会有更多的村民退出参加村庄里的红白事。第三，电话、电视、音像制品的普及使中国的许多农民不离村也能了解外面的世界，接受到一些或好或坏的新潮思想。最后，市场经济的全面推行和发展，使中国农民的生产生活与世界市场的联系日益密切，中国农民的面貌、思想观念和精神气质均发生了较大的变化，这正应了孟德拉斯关于“如果人们改变了一地区的经济结构，只需要几年的时间，那儿的精神状态就会随之发生变化”的洞见，[2]（P271）而更为重要的是，村民的交往和活动范围不再局限于村庄内部，同时，在村庄内部村民之间互惠性的互助合作减少了，大多数交往都要通过货币化的形式来实现，利益关系越来越市场化，使亲缘、地缘关系在人际交往中变得不再重要。总之，改革开放后中国乡村原来的村庄共同体正在逐渐瓦解，而农业税的取消进一步加速了这一发展趋势。有学者指出，后农业税时代的村庄已“仅仅是一个居住空间，农村社会被城市社区化了。熟人社会变成了互不相干人们住在一起的陌生人社会。”[3]
中国乡村的上述变化，对人民调解制度的运行产生了深刻的影响。首先，纠纷的当事人发生了深刻的变化。一则人民公社的解体，使整齐划一的中国农村不复存在了，中国乡村呈现出高度的碎片化，村民利益和思想观念的多元化，不但诱发了新的纠纷，而且也增加了调解的难度。二则大集体时代的中国绝大多数农民都是文盲和半文盲，大多数人只进过扫盲的夜校，认识几个汉字而已，而改革开放后，新一代的农民子弟上过初中、高中甚至大学的不在少数，大多数农民家庭都有一两个“文化人”，这使农民对纠纷解决的质量要求日渐提高，他们越来越看重纠纷的解决是否偏离法律和政策的规定，原来那种简单粗暴的压制性调解已难以达成目的，调解人不通晓法律现已难以胜任调解工作。三则改革开放后农民收入的增加，经济条件的改善，“村村通”工程在许多地方的顺利实施，使中国的农民比以前更加具有走出村庄，通过上访、行政调解、诉讼等方式解决其纠纷的现实条件。四则普法宣传，使农民的法制意识增强，派出法庭、乡镇法律服务机构的广泛设立使许多地方村民遇事就打“110”或找法律工作者咨询，使村民具有了选择行政调解、诉讼等方式解决纠纷的便利条件，从而使乡村的人民调解面临着其他纠纷解决方式前所未有的竞争。五则司法助理员既是人民调解员，又是基层司法所从事有偿法律服务的工作人员，一官二职，逐利动机常使其不愿意真心实意地做双方当事人的调解工作，而游说纠纷当事人通过诉讼来解决纠纷，从中赚取代理费，基层司法工作者“市场化的送法下乡”也给人民调解带来了新的困境。六则村民之间交往和联系的减少，彼此的陌生，使人情、面子等机制在调解中的作用下降，调解难度增大、成功率降低。
其次，乡村纠纷也发生了较大的变化。一是乡村传统类型的纠纷数量日渐下降。大集体时代虽然乡村干部具有压制和摆平绝大多数社员间纠纷的能力，但是因为革命的意识形态使大多数村民都富有斗争精神，敢于讲话，敢于维护自身的权利，所以纠纷的绝对数量并不少，例如有人后来回忆说：“在人民公社政社合一的管理体制下，在不断的政治运动冲击下，社员之间为争工评分，‘大吵三、六、九，小吵天天有’；社员与干部之间，因为强迫命令瞎指挥，搞得矛盾重重。”[4]（P42）改革开放初期，特别是刚刚推行家庭联产承包责任制，由于旧的纠纷类型没有削减，而新的纠纷类型的增加，中国广大农村的纠纷率持续攀高，故1980年代是中国乡村人民调解发展的黄金时期，而伴随改革的深入发展，大量农民进城打工，农民经济条件的改善，使中国乡村中的纠纷率正在日渐下降，笔者在调查中经常听到村民讲，“现在大家都不缺吃少穿了，原来那些偷鸡摸狗的事情少多了”，“现在东西放在地里十天半月都没有人拿”，“村里游手好闲的青年基本绝迹了，打架斗殴的事情也很少发生了”，“大家的时间都很宝贵，忙着挣钱，谁还会为一棵葱、一颗菜而争吵呢”，“现在村子里只剩下老弱病残了，打架斗殴的事情少了”，“媳妇都进城了，婆媳一年都难得见上一面，难得吵架了”。传统类型纠纷的减少，使一些乡村人民调解员失去了用武之地。二是纠纷类型的变化。除了传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等纠纷，在新的历史时期出现了土地承包、拆迁安置、环境保护、医患矛盾等新的纠纷类型，而调解这些纠纷对调解人员提出了更高的要求，需要其具有较为丰富的法律知识，一般的村干部已难以胜任，所以通常都是由乡镇司法所的司法人员来主持调解。三是在新时期许多地方村干部以权谋私、违法乱纪等现象时有发生，干群之间的矛盾较为尖锐，村干部常就是纠纷的一方主体，遇到这种情况人民调解基本上就很难发挥作用。四是一些新型的纠纷，例如农村土地承包纠纷、离婚、村级组织换届遗留问题、土地征用等纠纷，单凭人民调解也不能最终解决，即使达成调解协议，通常也需要运用司法和行政的手段加以确认。
最后，愿意协助调解的热心群众减少了。人民调解不但是共产党人走群众路线的产物，而且长期来其之所以能够有效运转也得力于广大群众的支持，有了广大群众的参与和支持，既有利于查清案情，分清是非，而且通过发动群众，让亲劝亲、邻劝邻，容易做通相关当事人的思想工作，促成相互妥协退让，从而化解纠纷。但在新时期，村民彼此之间走动减少，交情变得淡漠，“七家不知八家事”，而且大家都忙于挣钱，少有时间管别人的闲事，在时间就是金钱的背景下，就是当看客许多人都不愿意了，更不用说积极主动地介入别人家纠纷的调解，像笔者在前文中所讲的左邻右舍的说和情形在21世纪初已较少见到。而人民调解失去了群众的积极参与和支持，其风光自然也就不再了。
六、制度变迁的得与失
新制度学派认为当现存制度不能使人们的需求满足时就会发生制度的变迁，中国人民调解制度的变迁为其又增加了一个新的实例。除了上述困境之外，改革开放以来乡村人民调解还面临着调解员素质低下，调解人员缺乏相关培训，法院和基层政府指导不到位等老问题，到1990年代晚期最高法院就有人士惊呼人民调解这朵“东方之花”萎缩了。[5]为了让人民调解重新焕发出生机，在21世纪的第一个十年内，国家出台了一系列法律文件：《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，《人民调解工作若干规定》，《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，《最高人民法院和司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，《财政部和司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，《最高人民法院和司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》和《人民调解法》，对社会变迁作出了积极的回应，最终实行了人民调解制度的制度变迁。而制度创新的主要内容都集中记载在《人民调解法》中，《人民调解法》的颁布实施被誉为人民调解制度发展的一座里程碑。
（一）强化了对人民调解工作的指导。《人民调解法》第5条规定，“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”第14条规定“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”即人民调解工作必须接受人民政府和人民法院的指导，赋予了司法行政部门和基层人民法院指导人民调解的职责。
（二）健全人民调解组织，加强人民调解员队伍建设。就人民调解组织而言，《人民调解法》第8条规定，“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”第34条规定，“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。”就人员的构成而言，《人民调解法》第9条规定，“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。”第13条规定，“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。”人民调解员包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人民调解员两类。
（三）加强了国家对人民调解工作的支持和保障。《人民调解法》第6条规定，“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”第16条规定，“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。”突出了人民调解的国家责任，首次在立法上对人民调解员的误工补贴、救助、抚恤和优待作出了明确的规定。
（四）确立人民调解协议的法律效力。一是明确了调解协议的生效，《人民调解法》第29条规定，“调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。”第30条规定“口头调解协议自各方当事人达成协议之日起生效”。二是明确规定调解协议具有法律约束力，《人民调解法》第31条规定，“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”最后，建立了调解协议的司法确认制度，《人民调解法》第33条正式确立了渭源县等地法院在实践中创设的司法确认制度，对于经法院确认有效的调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
（五）建立健全了人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制。首先，在启动上与其他纠纷解决方式的衔接。《人民调解法》第18条规定，“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”例如通过在基层人民法院设立人民调解工作室，实现司法调解与人民调解的衔接；通过在公安派出所或交警队设立人民调解工作室，实现行政调解与人民调解的衔接。实践中，还有的基层人民法院、公安机关将其已经受理的纠纷委托人民调解委员会调解。其次，在实施中与其他纠纷解决方式的衔接。《人民调解法》第25条规定，“人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。”第26条规定，“人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”最后，协议达成后与其他纠纷解决方式的衔接，《人民调解法》第32条规定，“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”第33条规定，“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”
对此制度变迁，我们一方面要充分地估计到其历史的必然性和合理性，在一定程度上可以说是社会的嬗变逼迫立法者做出这些制度安排的。首先，一旦调解干部能够动员起的正式和非正式强制性权力资源大大减少，那么不但调解的效果不再明显，而且即使达成调解，其协议的履行也是问题，人民调解长期来的优势就基本丧失，人民调解真的与普通民间调解无异了，如此其也就较难完成党和政府所希望其承担的社会治理任务，故在调解员失去强制和权威的情况下，在人民调解制度再也不能依靠调解员个人的权威和魅力得以运转时，如果国家不想看到其衰败，那么就必须向其伸出援助之手，用法律来增强其权威，用国家权力来强化其力量。在新的历史条件下，人民调解只有在法律的荫蔽下才能生存和发展。实际增强调解协议的法律效力，主要是为了提高人民调解的权威性和公信力，使民众认识到人民调解有权威、是能够解决纠纷的，引导更多的人选择人民调解作为纠纷的解决方式，保障调解协议的履行只是引导人们选择人民调解和调动人民调解员工作热情的手段。只有看清这一点，我们才能理解为何早在1980年代人们对人民调解协议的效力问题就存在争论，当时即涌现了“无法律约束力说”、“契约、合同效力说”和“直接申请执行效力说”三种学说，而且“契约、合同效力”说已是主流的观点，[6]（P163－169）但是直到二十年多年后中国的立法者才采纳了这种观点，此乃是在社会的变迁面前立法者已别无选择。在此法律框架下，是否具有超凡魅力型（chrisma）的人民调解员已变得不再重要。
其次，规定企业事业单位和乡镇、街道以及社会团体或者其他组织可以根据实际需要设立人民调解委员会，就使实践中出现的各类乡镇人民调解委员会具有了合法性，也使实践中出现的涉房、涉农、交通事故损害赔偿、医疗损害赔偿、劳动人事争议、食品药品安全、环境污染、消费者权益保护等专业性人民调解委员会具有了合法性。规定人民调解员除了经推选产生以外，还可以通过聘任的形式产生，就使乡官（司法助理员）从事人民调解不再遭遇法律尴尬，同时也为人民调解员的专业化和职业化开辟了道路，承认了现实中各类人民调解专业化和职业化的实践的合法性，使人民调解委员会可通过聘任的方式延揽各类法律人才加盟人民调解工作，回应了现实纠纷解决对人民调解员法律素质的要求。
再次，在市场经济条件下，大多数人都具有逐利的理性，给予调解员误工补贴、救助、抚恤和优待才能调动起其积极性。以调解员补贴的实践为例，虽然具体如何发放各地并不统一，而且各地的称呼也不一致，存在“以奖代补”、“一案一补”、“以案定补”等诸多提法，但实际上都基本采取的是按件记酬的方式，充分体现了按劳分配的精神，较大地调动起了人民调解员的积极性，以致不少地方出现了久违了的主动调解的新景象，“过去，我们都是‘坐门等客’，实在躲不过去了就出面给说合说合；现在，大家听到有闹叽叽的，都主动去给调解调解。”[7]
最后，强化对人民调解的指导，实现人民调解与行政调解和司法调解无缝对接，将人民调解纳入到国家治理的网络之中，使调解员与行政官员和法官建立起密切的联系，其事实上就在新的历史背景下增强了调解员的“象征性资本”，使其调解更加富有成效。
另一方面我们又要看到其存在诸多隐忧。首先，现实中许多地方在人民调解的建设上充满了短视和投机的成分，目前重视调解工作、积极解决其部分经费更多的是基于构建“和谐社会”、维稳、治理信访等的现实考虑，将来如何尚不得而知，而且在人民调解的建设过程中很多地方的司法行政机关将增长点和工作重心放在发展乡镇、街道和社区的正规化的高端或专业调解机构上，而不重视乡村、居委会基层人民调解组织的建设。（注：范愉．《中华人民共和国人民调解法》评析[J]．法学家，2011，（2）．）之所以如此，主要是受人财物限制的缘故，村庄面广解决起来困难，而让司法助理员兼任人民调解员，人员、办公场所、工资等问题都好解决，在短期内容易取得看得见的成绩，而且事实表明司法助理员比村干部更富有权威，也更容易赢得村民的信任，其调解纠纷的专业性也比村干部强，调解的效果和成功率均比村干部高。从媒体报道的情况来看，近年司法部表彰的“全国模范人民调解员”中很大一部分人员实际都是基层司法所的所长，乡官（司法助理）与村官已成为了乡村人民调解员的两大来源。
其次，落实补贴虽十分有利于调动调解员的积极性，但也有给人逐利印象的道德风险，我国传统的民间调解具有崇高的道德旨趣，强调“所贵于天下之士者为人排患、释难、解纷乱而无所取也”（《战国策·卷二十·赵三》）和“振人之命不矜其功”（《史记·卷一百二十四·游侠列传第六十四》）。当对调解的经济激励增强，只有拿钱才调解时，其会不会影响那些不具有人民调解员身份的人调解民间纠纷的热情和积极性，会不会对其他民间调解及传统道德产生瓦解的消极影响尚待考察。
最后，将人民调解纳入到国家权力的治理网络之中，使其与行政调解和法院调解组建成所谓的大调解，在其对治理信访、维稳作出贡献的同时，会不会复兴了某种类似大集体时代全能主义国家的东西，使普通公民陷入了一张无法逃离的权力之网中（近年一些上访者的遭遇使这种担忧显得并非多余），人民法院与人民调解距离的拉近会不会对司法的独立产生消极影响，会不会有违司法的一般规律等都有待于我们对其作进一步的观察。
七、结论与讨论
如果我们的结论不是建立在客观的经验事实基础之上的，即使我们的分析十分富有逻辑，充满雄辩和哲理，那么我们的主张仍然只是建立在沙滩之上的，我们的研究仍然与科学无缘，所以理论和分析工具相对于经验事实而言，永远是第二位的。在本文行将结束之时，笔者拟对本文作一个总结，同时根据本文所展示的经验事实，对近年来关于人民调解的一些流行观点作出初步的回应。
（一）人民调解的“衰落”已成为历史，其更不会在不久的将来走向消亡。如前文所述，在社会转型的过程中，乡村人民调解确实遭遇到了一系列困境，导致1990年代以来出现了所谓的“衰落”景象，但21世纪初年党和政府在法律和制度上对人民调解作出了新的安排，如果这些新的法律和制度能够落到实处，有效运行，人民调解就完全可能重新建立起自身的支撑条件，由“衰落”走向“复兴”，事实上近来人民调解已出现了复兴的迹象。[8]由于人民调解能通过“早排查、早发现、早介入、早解决”来积极预防纠纷，“防止矛盾激化”，具有“少跑路、不花钱、不丢面子、不伤和气”等优点，其不但贴合了中国基层社会的现实情况，而且其具有的优越性是其他纠纷解决方式所无法取代的，中国政府和社会永远都不可能做到让所有纠纷都以正式的司法方式加以解决，中国基层社会对人民调解具有极大的依赖，党和政府对人民调解始终如一的高度重视，这一切均确保了人民调解在较长历史时期内都不会走向消亡。
（二）1990年代以来人民调解的“衰落”，是由于其失去了昔时的各项支撑条件，制度生态恶化，出现了有效性危机，而并非是由于人民调解的半官方化体制障碍使然或纠纷变得不再适合于调解解决。长期来人们简单地将人民调解等同于民间调解，这实际是无视基本事实的看法，人民调解并不同于一般意义上的民间调解，人民调解之所以是人民调解而不同于一般的民间调解就在于其有党和政府的支持，具有官方色彩，它是嵌在党和政府编织的权力网络之中的，服务于实现党和政府的治理目标，只有明白这一点，我们才能理解党和政府为什么那么对人民调解上心，建国以来先后专门针对人民调解共发布了40多件法律文件，才能理解诸如“从各地经验来看，凡是人民调解工作做得好的地方，都是当地党委重视这项工作”，[9]“长期的实践经验证明，凡是党组织高度重视，并加强领导人民调解组织的地方，人民调解工作就能顺利开展，发挥较大的作用。反之，人民调解工作就难以开展，甚至组织瘫痪，调解工作有名无实”[10]（P186）之类的言论。如果人民调解完全变成了民间调解，不再从党和国家获取任何资源，那么人民调解就寿终正寝了。只有对民主和自由持褊狭理解的人才会对人民调解的官方性感到不自在，就像法院司法具有官方性不是问题一样，人民调解具有官方性也不是问题。关键的问题不在于人民调解是否具有官方性，而在于人民调解的纠纷解决方式是否具有正当性，其作为一种纠纷的解决方式在新的历史条件下是否仍然是有效的。1990年代以来，人民调解出现了所谓的“衰落”，日渐变成了一种“无效”的制度，并不是由于所谓半官方化的体制障碍使然，而是由于失去了原来的一系列支撑条件，制度生态恶化，故《人民调解法》所要作的实际就是重建其各项支撑条件，使其重新焕发生机。所以说在社会转型的过程中人民调解遭遇到了合法性危机的提法并不准确，实际与以前相比人民调解由于少了强制色彩也许其正当性不是下降了而是增强了，人民调解遭遇的不是合法性危机，而是有效性危机：在新的社会情景里其解决纠纷的能力下降了。调解的衰落是由于半官方化体制障碍、人民调解应当从半官方调解转化成真正的民间调解之类的观点也是站不住脚的。[11]同样，认为人民调解解纷数量下降的原因是由于适合人民调解解决的纠纷减少了的观点也是成问题的，只要是民间纠纷，没有哪一种不适合调解，问题的关键不在于纠纷是否适合于调解，而在于纠纷发生时是否还有人愿意去做调解工作，当事人是否还愿意接受调解，以及调解是否还能解决纠纷。
（三）在新的历史时期人民调解应当被重新定位为人民群众参与下国家向普通民众免费提供的一项公共产品。虽然有关方面一再强调群众性、民间性、自治性是人民调解的本质属性，并认为《人民调解法》的一大特色就是巩固了人民调解的群众性、民间性和自治性，[12]但是当国家在各方面对人民调解加强支持和保障，将人民调解进一步整合到国家治理的权力网络中，调解的经费主要依靠国家的支持，调解要接受国家的指导和监管，调解协议的履行依靠国家的强制力加以保障，乡村人民调解演变成主要是“乡官”（司法助理员）和“村官”的调解，调解主要依据法律进行，那么人民调解还剩下多少群众性、民间性、自治性就是一个有待讨论的问题。在司法不能包揽一切纠纷解决的情况下，人民调解事实上已成为基层民众关于纠纷解决的一项公共需求，而且从新时期法律对人民调解的制度安排来看，人民调解已经具备了效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等公共产品的特征，[13]在新的历史时期直接将人民调解定位为公共产品不但符合事实，而且明确国家对于人民调解的责任，确保人民调解的经费，保障人民调解的健康发展均具有重大意义。
当然将人民调解定位为公共产品，并不排斥人民调解保留一定的群众性、民间性、自治性，相反，笔者认为作为公共产品的人民调解仍然应奉行“简约治理”的精神，（注：黄宗智教授将帝制中国时期形成的利用准官员和纠纷解决机制进行地方治理的方法概括为“简约治理”和“简约主义”，其基于中国小农经济和村庄将长期存在的判断，认为“简单地依赖西方科层制化的福利国家模式，不见得能够解决政府转型中的实际问题”，在新时代“简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍然可能在中国起一定的作用，在其追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色。”这一判断无疑包含较大的真理性。参见黄宗智：《过去和现在：中国民事法律实践的探索》，法律出版社2009年版，第62－87页。）充分依靠群众和民间的力量，因为事实上国家没有能力全面强化各类调解组织，也不可能拥有足够的财政力量和专业人才来支撑众多基层调委会的专业化运作，政府应当整合各项民间治理资源，一是要实现基层真正的民主选举，使调解委员会委员全由深得选民信任的基层官员兼任。现在中国许多村庄只剩下留守老人和儿童，由农民工进城而导致的乡村精英流失，是我们这个时代乡村的研究者普遍关注的话题，但因此就认为乡村再也没有社会权威，缺乏“领导人”则是错误的，怀特曾正确指出：“事实上，凡是已经联合起来一段时间的群体——无论是正式的，还是非正式的——均形成了自己的领导”，[14]（P360）只要我们完善相关选举制度，真正放手让村民民主选举，（注：张静的研究表明，之所以村庄自主性地位增强的只是少数人的支配权，而没有促进权利的公共扩散和分布，之所以乡村中支配权或自主性地位，并没有必然引起公共责任的增加，原因在于这种支配权的性质，其实际上只是一种（地方）“权威性自治”，而不是现代意义上的（村民）“代表性自治”，参见张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。村庄的选举通常只是让村庄中年富力强的权威人物披上合法外衣上台而已，而这些权威人物一但登上村政的权力舞台，其权威便会不断得到维持和强化，长此以往“村民自治”就会异化为“权威性自治”，而要打破这种权威性自治，在笔者看来必须修改《村民委员会组织法》关于“村民委员会成员可以连选连任”的规定，对村民委员会成员实行任期制，规定其最多担任两届，如此就能保证村庄中始终存在台上的政治精英与台下的社会权威的分野，使其互相制约，村民代表性自治方才有可能。）让村民选出自己村庄的“领导人”——村干部，中国的广大乡村就不会缺乏精英和组织者。二是聘请老党员、老干部（特别是退休的法官、检察官、公安干警）、老农民、老工人、老教师、老退伍军人以及法律工作者和律师作人民调解员，这些人士通常是社会权威，富有调解热情，能够胜任调解工作，而且最为关键的是他们大多有收入来源，政府只需要向他们象征性地支付一定报酬即可。实际一些地方在这方面已经进行了一些有意义的探索，[15]我们需要做的只是总结经验，将其制度化。在坚定人民调解公共产品定位的前提下，让其保留一定群众性、民间性和自治性，反而可能使人民调解更加富有韧性和生命力，更加能适应多元和复杂的社会情景。
明确了人民调解的公共产品的定位，那些诸如人民调解可以收费、[16]（P251）人民调解应当从半官方调解转化成真正的民间调解、“人民调解”的“人民”二字最终可以去掉之类的观点就自然不能成立了。作为公共产品当然最好不收费。作为政府提供的公共产品，具有一定官方的性质并不奇怪。实际人民调解与人民法院和人民司法一样，是一个历史范畴，而不是一个逻辑范畴；是历史事实，而不是学理概念，我们使用“人民调解”只是为了尊重历史和事实。
（四）作为公共产品的人民调解，其应当继续保留纠纷预防、化解和法律宣传教育等功能。陆思礼曾指出，毛泽东时代的人民调解具有解决纠纷、动员群众支持党的政策、抑制纠纷和社会控制四种功能，[17]（P179－192）出于对全能体制的厌恶以及对法治的褊狭理解，使国内一些学者将实现人民调解功能的单纯化作为人民调解改革发展的一大方向，这其实是不符合实际的想法，地方党政不重视，人民调解就很难发挥作用和发展，“有为才有位”，只有人民调解对社会作出更多的贡献，才会受到党和政府的重视和支持，近来一些地方人民调解获得了党政的重视，正是由于人民调解在防止矛盾激化、维稳和治理信访等方面作出了较大的贡献，具有“花小钱买大平安”的效果，[18]使个别地方政府认识到与其花钱截访，不如投资于人民调解。现实中许多地方政府之所以愿意重视人民调解就是希望其能够成为地方治理的重要一环，发挥综治的作用，功能单纯化并不符合党和政府的愿望，而在较长的历史时期内，我们都还看不到这一状况发生逆转的可能性。其实人民调解能发挥多种功能并非什么坏事，问题不在于人民调解是否应该具有多种功能，而在于在新的历史语境里是否还存在人民调解充分发挥多种功能的现实条件，如果缺失了，想让人民调解发挥多种功能也只能是一厢情愿。而各项条件的成就都离不开地方党政的重视，愿意给以各方面的支持，特别是经费上的支持，将人民调解的功能单纯化到纠纷的解决上来，不但不符合中国的实际情况，而且也是对法治的误读，人民调解功能的单一化并非法治进步的表现。
（五）国家不但应该支持人民调解，而且也应当鼓励和支持各种民间调解的发展。中国历史上存在过乡治调解、宗族调解和民间调解三种不同形式的诉讼外调解，[19]新中国成立后，传统的乡治调解被取缔了，宗族调解也伴随宗族的消亡而消亡，民间调解也被人民调解压缩到极其有限的空间范围内，但其却从未消亡，前文笔者所说的“左邻右舍说和”与“亲友主持公道”都可谓是典型的民间调解。当新时期乡村人民调解演变成为主要是“乡官”（司法助理员）和“村官”的调解，其公共产品定位被确认后，人民调解的官方性得到了肯定，其实是在更高的历史程度上复现了中国古代的乡治调解，这就将其与普通的民间调解再次明显地区分开来，所以我们应当在人民调解和民间调解两分的框架内来讨论未来民间调解的制度设计问题，将人民调解与其他民间调解区分开来，继续保留其名，使其事实上作为一种基层社会的准行政性质的调解而得以保留。与此同时，政府应鼓励和支持民间组织和个人从事民间调解，探索各种民间调解的新形式，有条件地允许民间机构和个人从事有偿的调解活动，以回应多元化社会中的多样性需求。
注释:
[1]黄宗智．华北的小农经济与社会变迁[M]．北京：中华书局，2000．
[2][法]孟德拉斯．农民的终结[M]．李培林译．北京：社会科学文献出版社，2005．
[3]贺雪峰．村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论[J]．哈尔滨工业大学学报，2012，（1）．
[4]周曰礼．回顾安徽的农村改革[A]．中共中央党史研究室，中央档案馆．中共党史资料（第六十八辑）[C]．北京：中共党史出版社，1998．
[5]熊易寒．人民调解的社会化与再组织：对上海市杨伯寿工作室的个案分析[J]．社会，2006，（6）．
[6]梁德超．人民调调解员不再“坐门等客”了解学基础[M]．北京：中国广播电视出版，1988．
[7]郭毅．调解员不再“坐门等客”了[N]．法制日报，2011－09－23．
[8]赵阳．人民调解组织网覆盖城乡[N]．法制日报，2012－02－21．
[9]把人民调解工作推向新高度[N]．人民日报，1985－12－31．
[10]王红岩、张富、牛思庆．人民调解通论[M]．呼和浩特：内蒙古大学出版社，1989．
[11]关仕新．人民调解：应从“半官方”转成“纯民间”[N]．检察日报，2010－08－09．
[12]吴爱英．努力开创人民调解工作新局面[N]．人民日报，2010－12－21．
[13]Samuelson，Paul，The Pure Theory of Public Expenditure[J]．Review of Economics and Statistics，1954，（36）．
[14]怀特．街角社会：一个意大利人贫民区的社会结构[M]．黄育馥译．北京：商务印书馆，1994．
[15]王自然．四川农村警务积极探索化解矛盾纠纷的新途径和新方法“五老”威望高调解效果好[N]．人民公安报，2007－04－16．
[16]宋朝武等编著．调解立法研究[M]．北京：中国政法大学出版社，2008．
[17]陆思礼．毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决[A]．强世功．调解、法制与现代性：中国调解制度研究[C]．北京：中国法制出版社，2001．
[18]吕金平．“以奖代补”给力人民调解[N]．云南政协报，2010－12－08．
[19]史凤仪．人民调解制度溯源[J]．中国法学，1987，（3）．
出处:《法制与社会发展》2013年第1期
