何永军:乡村社会嬗变与人民调解制度变迁(下)

选择字号:   本文共阅读 531 次 更新时间:2013-06-16 18:58:18

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何永军  

  

  内容提要: 人民调解曾有“东方经验”的美誉,近年解决纠纷比重的下降,引发了学界关于人民调解的诸多讨论。考察改革开放以来乡村人民调解的诸支撑条件,我们可以发现乡村人民调解面临着调解干部的强制权力被削弱、调解经费得不到保障、大集体时代形成的乡村精英再生产机制失效,以及中国乡村从熟人社会向陌生人社会转变过程中当事人、纠纷和群众发生新的变化等诸多深层次的挑战,《人民调解法》的制度设计虽存在一定隐忧,但其对社会转型过程中人民调解遭遇到的问题的回应总体上是到位的,在新的历史背景下为人民调解的生存和发展提供了制度支撑,为人民调解的复兴创造了条件,但国家主导的一系列强制性制度变迁和各地的实践已在某种意义上改变了人民调解群众性、民间性和自治性的性质,按照公共产品的定位重新安排人民调解的各项制度是人民调解发展的现实选择。

  关键词: 乡村/人民调解/制度变迁/公共产品

  

  五、陌生人社会的来临

  

  由于生产和生活的原始与简单,中国传统的村庄基本上都是闭塞、内向的,黄宗智笔下的清代华北村庄的情景仍然是这样的:村民间的社交常以村庄为界,村庄各阶层也相对闭塞,村民们生活生产的活动范围非常狭小。[1](P230-234)共产党掌握全国政权后,虽然国家政权的触角有史以来第一次深入到了中国广大农村的各个角落,中共中央的文件和精神深入到了田间地头,但是中国乡村的闭塞并没有得到改变,在严格的户籍管理和人身控制之下,中国农民的迁徙自由被压缩到了极限,只有在入学、招工、参军等为数不多的几种情况下才有机会走出村庄。由于大家都生于斯、长于斯,村庄是一个共同体,村庄完全是一个熟人社会,使人情和面子在纠纷的调解中能够发挥重要作用。

  改革开放后,中国的乡村发生了千年未有之变化,其由闭塞逐渐走向开放,村庄共同体日趋瓦解,原来乡土熟人社会日渐变成了一个半熟人社会或陌生人社会。首先,虽然城乡二元的户籍制度仍然存在,但是由于家庭联产承包责任制的推行,使农民在经济上获得了独立,生产生活时间均可自由安排,对集体的人身依附减弱,进出村庄自由了,以致早在1980年就有上千万农民进城打工,目前更是有两亿多农民工生活工作在城市,中国城乡人口流动变得越来越频繁。其次,改革开放后中国教育事业的发展和人口的流动改变了农民子弟的人生轨迹,原来农民子弟没有多少外出读书的机会,从小成天与村民们生活在一起,彼此熟悉。而义务教育的推行,农民经济条件的改善,使一半以上的农民子弟读完了初中,不少人还考上了高中进了大学,同时许多人一完成学业就进城打工,而长年外出求学和打工,使其与村民的交往减少,村里面上下辈人之间大多已互不认识。再次,人口外流、政治和经济连接点减少,乡村公共社交活动锐减,现在中国的许多村庄村民之间仅存的公共社交活动只剩下红白事,而随着婚俗观念的改变,火葬在农村的推行,难保将来会有更多的村民退出参加村庄里的红白事。第三,电话、电视、音像制品的普及使中国的许多农民不离村也能了解外面的世界,接受到一些或好或坏的新潮思想。最后,市场经济的全面推行和发展,使中国农民的生产生活与世界市场的联系日益密切,中国农民的面貌、思想观念和精神气质均发生了较大的变化,这正应了孟德拉斯关于“如果人们改变了一地区的经济结构,只需要几年的时间,那儿的精神状态就会随之发生变化”的洞见,[2](P271)而更为重要的是,村民的交往和活动范围不再局限于村庄内部,同时,在村庄内部村民之间互惠性的互助合作减少了,大多数交往都要通过货币化的形式来实现,利益关系越来越市场化,使亲缘、地缘关系在人际交往中变得不再重要。总之,改革开放后中国乡村原来的村庄共同体正在逐渐瓦解,而农业税的取消进一步加速了这一发展趋势。有学者指出,后农业税时代的村庄已“仅仅是一个居住空间,农村社会被城市社区化了。熟人社会变成了互不相干人们住在一起的陌生人社会。”[3]

  中国乡村的上述变化,对人民调解制度的运行产生了深刻的影响。首先,纠纷的当事人发生了深刻的变化。一则人民公社的解体,使整齐划一的中国农村不复存在了,中国乡村呈现出高度的碎片化,村民利益和思想观念的多元化,不但诱发了新的纠纷,而且也增加了调解的难度。二则大集体时代的中国绝大多数农民都是文盲和半文盲,大多数人只进过扫盲的夜校,认识几个汉字而已,而改革开放后,新一代的农民子弟上过初中、高中甚至大学的不在少数,大多数农民家庭都有一两个“文化人”,这使农民对纠纷解决的质量要求日渐提高,他们越来越看重纠纷的解决是否偏离法律和政策的规定,原来那种简单粗暴的压制性调解已难以达成目的,调解人不通晓法律现已难以胜任调解工作。三则改革开放后农民收入的增加,经济条件的改善,“村村通”工程在许多地方的顺利实施,使中国的农民比以前更加具有走出村庄,通过上访、行政调解、诉讼等方式解决其纠纷的现实条件。四则普法宣传,使农民的法制意识增强,派出法庭、乡镇法律服务机构的广泛设立使许多地方村民遇事就打“110”或找法律工作者咨询,使村民具有了选择行政调解、诉讼等方式解决纠纷的便利条件,从而使乡村的人民调解面临着其他纠纷解决方式前所未有的竞争。五则司法助理员既是人民调解员,又是基层司法所从事有偿法律服务的工作人员,一官二职,逐利动机常使其不愿意真心实意地做双方当事人的调解工作,而游说纠纷当事人通过诉讼来解决纠纷,从中赚取代理费,基层司法工作者“市场化的送法下乡”也给人民调解带来了新的困境。六则村民之间交往和联系的减少,彼此的陌生,使人情、面子等机制在调解中的作用下降,调解难度增大、成功率降低。

  其次,乡村纠纷也发生了较大的变化。一是乡村传统类型的纠纷数量日渐下降。大集体时代虽然乡村干部具有压制和摆平绝大多数社员间纠纷的能力,但是因为革命的意识形态使大多数村民都富有斗争精神,敢于讲话,敢于维护自身的权利,所以纠纷的绝对数量并不少,例如有人后来回忆说:“在人民公社政社合一的管理体制下,在不断的政治运动冲击下,社员之间为争工评分,‘大吵三、六、九,小吵天天有’;社员与干部之间,因为强迫命令瞎指挥,搞得矛盾重重。”[4](P42)改革开放初期,特别是刚刚推行家庭联产承包责任制,由于旧的纠纷类型没有削减,而新的纠纷类型的增加,中国广大农村的纠纷率持续攀高,故1980年代是中国乡村人民调解发展的黄金时期,而伴随改革的深入发展,大量农民进城打工,农民经济条件的改善,使中国乡村中的纠纷率正在日渐下降,笔者在调查中经常听到村民讲,“现在大家都不缺吃少穿了,原来那些偷鸡摸狗的事情少多了”,“现在东西放在地里十天半月都没有人拿”,“村里游手好闲的青年基本绝迹了,打架斗殴的事情也很少发生了”,“大家的时间都很宝贵,忙着挣钱,谁还会为一棵葱、一颗菜而争吵呢”,“现在村子里只剩下老弱病残了,打架斗殴的事情少了”,“媳妇都进城了,婆媳一年都难得见上一面,难得吵架了”。传统类型纠纷的减少,使一些乡村人民调解员失去了用武之地。二是纠纷类型的变化。除了传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等纠纷,在新的历史时期出现了土地承包、拆迁安置、环境保护、医患矛盾等新的纠纷类型,而调解这些纠纷对调解人员提出了更高的要求,需要其具有较为丰富的法律知识,一般的村干部已难以胜任,所以通常都是由乡镇司法所的司法人员来主持调解。三是在新时期许多地方村干部以权谋私、违法乱纪等现象时有发生,干群之间的矛盾较为尖锐,村干部常就是纠纷的一方主体,遇到这种情况人民调解基本上就很难发挥作用。四是一些新型的纠纷,例如农村土地承包纠纷、离婚、村级组织换届遗留问题、土地征用等纠纷,单凭人民调解也不能最终解决,即使达成调解协议,通常也需要运用司法和行政的手段加以确认。

  最后,愿意协助调解的热心群众减少了。人民调解不但是共产党人走群众路线的产物,而且长期来其之所以能够有效运转也得力于广大群众的支持,有了广大群众的参与和支持,既有利于查清案情,分清是非,而且通过发动群众,让亲劝亲、邻劝邻,容易做通相关当事人的思想工作,促成相互妥协退让,从而化解纠纷。但在新时期,村民彼此之间走动减少,交情变得淡漠,“七家不知八家事”,而且大家都忙于挣钱,少有时间管别人的闲事,在时间就是金钱的背景下,就是当看客许多人都不愿意了,更不用说积极主动地介入别人家纠纷的调解,像笔者在前文中所讲的左邻右舍的说和情形在21世纪初已较少见到。而人民调解失去了群众的积极参与和支持,其风光自然也就不再了。

  

  六、制度变迁的得与失

  

  新制度学派认为当现存制度不能使人们的需求满足时就会发生制度的变迁,中国人民调解制度的变迁为其又增加了一个新的实例。除了上述困境之外,改革开放以来乡村人民调解还面临着调解员素质低下,调解人员缺乏相关培训,法院和基层政府指导不到位等老问题,到1990年代晚期最高法院就有人士惊呼人民调解这朵“东方之花”萎缩了。[5]为了让人民调解重新焕发出生机,在21世纪的第一个十年内,国家出台了一系列法律文件:《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,《人民调解工作若干规定》,《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》,《最高人民法院和司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》,《财政部和司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》,《最高人民法院和司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》和《人民调解法》,对社会变迁作出了积极的回应,最终实行了人民调解制度的制度变迁。而制度创新的主要内容都集中记载在《人民调解法》中,《人民调解法》的颁布实施被誉为人民调解制度发展的一座里程碑。

  (一)强化了对人民调解工作的指导。《人民调解法》第5条规定,“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作,县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”第14条规定“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”即人民调解工作必须接受人民政府和人民法院的指导,赋予了司法行政部门和基层人民法院指导人民调解的职责。

  (二)健全人民调解组织,加强人民调解员队伍建设。就人民调解组织而言,《人民调解法》第8条规定,“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”第34条规定,“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷。”就人员的构成而言,《人民调解法》第9条规定,“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生;企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。”第13条规定,“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。”人民调解员包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人民调解员两类。

  (三)加强了国家对人民调解工作的支持和保障。《人民调解法》第6条规定,“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”第16条规定,“人民调解员从事调解工作,应当给予适当的误工补贴;因从事调解工作致伤致残,生活发生困难的,当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助;在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员,其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。”突出了人民调解的国家责任,首次在立法上对人民调解员的误工补贴、救助、抚恤和优待作出了明确的规定。

  (四)确立人民调解协议的法律效力。一是明确了调解协议的生效,《人民调解法》第29条规定,“调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印,人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。”第30条规定“口头调解协议自各方当事人达成协议之日起生效”。二是明确规定调解协议具有法律约束力,《人民调解法》第31条规定,“经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。”最后,建立了调解协议的司法确认制度,《人民调解法》第33条正式确立了渭源县等地法院在实践中创设的司法确认制度,(点击此处阅读下一页)

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