何永军:乡村社会嬗变与人民调解制度变迁(上)

选择字号:   本文共阅读 485 次 更新时间:2013-06-16 18:56:04

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何永军  

  

  内容提要: 人民调解曾有 “东方经验”的美誉,近年解决纠纷比重的下降,引发了学界关于人民调解的诸多讨论。考察改革开放以来乡村人民调解的诸支撑条件,我们可以发现乡村人民调解面临着调解干部的强制权力被削弱、调解经费得不到保障、大集体时代形成的乡村精英再生产机制失效,以及中国乡村从熟人社会向陌生人社会转变过程中当事人、纠纷和群众发生新的变化等诸多深层次的挑战,《人民调解法》的制度设计虽存在一定隐忧,但其对社会转型过程中人民调解遭遇到的问题的回应总体上是到位的,在新的历史背景下为人民调解的生存和发展提供了制度支撑,为人民调解的复兴创造了条件,但国家主导的一系列强制性制度变迁和各地的实践已在某种意义上改变了人民调解群众性、民间性和自治性的性质,按照公共产品的定位重新安排人民调解的各项制度是人民调解发展的现实选择。

  关键词: 乡村/人民调解/制度变迁/公共产品

  

  一、引言

  

  近年人民调解的衰落引起了社会各界的广泛关注,而表征人民调解衰落最直接的证据就是人民调解的调解民间纠纷数与法院一审的收案数的比例发生了惊人的逆转,由1980年代初的17︰1降至目前基本持平的状态。对其个中缘由,学者们发表了许多文章加以解释和讨论,有学者指出在新的时期人民调解制度出现了合法性危机,[1]有学者认为人民调解解纷数量的下降是由于纠纷形态本身随着社会的转型而发生了变化致使适合人民调解解决的纠纷减少了,[2]也有学者认为这是人民调解半官方化的体制障碍使然。[3]

  但正当人民调解衰落的观点被大多数人接受时,黄宗智教授在新近出版的专书中对其却提出了异议,他认为,所谓近年来民间调解纠纷案件减少的印象基本是据《中国统计年鉴》和《中国法律年鉴》上的统计数字得来的,而这忽视了一个基本的事实,即这些数字只是有记录的调解数字,也就是说只是半正式的干部调解的数字,没有考虑到今天重新出现的没有记录的社区和家族非正式调解,故官方统计的调解数字其实严重夸大了调解功能的收缩。[4](P58-59)而无独有偶,范愉教授近来也著文指出,以人民调解组织与其调解纠纷的数量之比来证明其作用的降低的评估标准存在明显的不足。[5]

  笔者从小生活在农村,对农村的纠纷及其解决情况较为熟悉,其比学者们常见的描述和记录要复杂得多,主要有咒骂、左邻右舍说和、亲友主持公道、人民调解员(村社干部)的调解、乡镇以上干部的调处、上法庭等几种形式。当然这诸种纠纷解决方式并没有组成麦宜生所谓的互相排斥的“纠纷宝塔”,[6]也没有形成一条通往法院的“纠纷金字塔”,[7]一个纠纷最终通过上述哪一种或经过上述哪几种途径解决,要取决于当事人、纠纷、村庄社会资本、村干部的状况等多种因素,充满了偶然性,恰如刘思达所形容的“迷宫”。[8](P68)

  所以黄宗智教授的说法无疑是可信的,真正记录在案的纠纷实际只是一小部分,即使是调解员参与调解的案件,也可能因为没有调解成功,(注:《人民调解委员会暂行组织通则》(1954)和《人民调解委员会暂行组织通则》(1989)均有“案件调解成立后,得进行登记,必要时得发给当事人调解书”的规定,言下之意,没有调解成功的案件通常就不需登记了。)调解员不识字或书写能力有限而疏于记录,或者纠纷三言两语就得到了解决而不值得记录,但黄宗智教授只是对调解的衰落提出了质疑,其所谓的调解并不限于人民调解,故其并没有对人民调解是否衰落的问题作出直接回应。同样范愉教授虽然只是从逻辑分析的角度提出她的主张,其论断也是有经验事实支撑的,不过范教授的目的主要意在呼吁建立科学合理的调解评估标准和机制,她也未直接对人民调解是否衰落作出评价。

  那么1990年代以来人民调解是否真的衰落了呢?或者说人民调解是否真的丧失了原来的支撑条件呢?在本文中笔者拟带着这样的问题,以笔者所熟悉的乡村人民调解为例,对改革开放以来乡村人民调解的支撑条件——特别是影响调解员调解能力、来源和工作积极性等的社会变量,以及当事人、纠纷和群众的变化等情况作一种宏观的考察,以便对社会转型过程中关于人民调解国家所主导的强制性制度变迁作准确把握,明晰其制度变迁的动因以及内在逻辑,从而为我们更好地理解这些制度,以及探讨人民调解在新的历史语境中的性质、定位和前途等问题提供一讨论的经验前提和基础。笔者提供的经验事实将表明,社会转型诱发的法律变迁和实践事实上已部分改变了人民调解的性质,使人民调解变成为了一种公共产品,应当按照公共产品的定位来重新安排人民调解的各项制度。

  

  二、调解干部的强制权力被削弱

  

  “正如人们为了表达自己思想而需要依靠一定的语法结构一样,一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威,而没有这种权威,社会就会陷于无政府状态。”[9](P78)托克维尔的这个论断很中肯,当然就各个具体社会而言,人们赖以建立秩序的权威可能迥异,有可能是神灵,一些具有超凡魅力的人物,一个强大的组织,一套制度规则,或者是这几者的混合。虽然很早人们就将调解委员会定位为群众性的调解组织,强调调解必须坚持双方当事人自愿原则,不得强迫,1954年制定的《人民调解委员会暂行组织通则》还对其加以制度化,正式将“必须取得双方当事人同意,不得强迫调解”作为人民调解的基本原则确立下来,但事实上没有任何强制的调解是从来就不存在的,长期来人民调解之所以能在乡村社会中有效地运转,这是和全能体制下广大农村干部和人民调解员所拥有的崇高权威分不开的,中国广大农民在大集体时代以来形成的对乡村党政干部的依附性,使他们深嵌在强制性的社会权力网络之中。

  在全能的人民公社和城乡分割的二元户籍制度下,农民对乡村干部形成了华尔德(Walder)所说的“组织依附性”,[10]农民在经济和政治上高度依附于公社,社员做任何事情都得有求于集体的干部,入学、参军、成家、外出都必须征得集体干部们的同意,这就使公社、大队、生产队的干部们拥有了决定农民个体命运的权力,[11](P22)干部对农民所具有的高度控制权,使他们在村民们面前具有了高度的权威,有能力将村民之间发生的绝大多数纠纷通过调解而“摆平理顺”,避免走上法庭。当然在大多数时候,调解干部对纠纷双方当事人的强制都没有必要表现为赤裸裸的暴力,而是通过一系列精致的权力技术而迫使纠纷当事人就范,这些技术可从相关文献中略见一斑,例如1954年《人民日报》的一篇社论指出,有一些地方的人民调解委员会“对当事人使用压力,或采取‘开斗争会’和‘举手通过’等粗暴方式,强制当事人接受和履行调解‘协议’。”[12]

  当调解的成功是一种值得追求的价值(长期来调解成功率始终是党和政府所强调的),而调解者事实上又具有动员起各种正式与非正式的制裁性力量来达成这一目标时,要让他们不使用基本是不可能的。1954年《人民日报》发文介绍了山东潍县十五区干部在调解中是如何贯彻群众路线的,“在调处纠纷时,一般都是先由干部或调解人员讲明政策,吸收群众旁听,组织群众评论,进行劝解说服。有时还召开关系人座谈会,或由村干部、积极分子以及与当事人关系较密切的人一起开会研究,先将事实真相、政策思想、处理意见和处理方法统一起来,然后分别进行调解。”[13]调解走群众路线不但可动员群众查清案情,分清是非,而且更为重要的是可通过发动群众对纠纷当事人形成舆论压力,使其不得不就范,最终按照党和国家的政策和法律精神平息争端。应该说1950年代的中国乡村政治氛围还较为宽和,在人民公社时期,发动群众所产生的威力是无与伦比的,其足以压制住绝大多数的矛盾和纷争。

  但即使调解干部们拥有强大的权力网络,足以对广大农民形成压制性的社会力量,但他们仍然希望拥有对当事人直接诉诸惩罚的权力,那样解决起纠纷来的效果无疑会更加给力。通过在各类乡村公约中规定处罚措施就是这样的办法,而这也得到了党和国家领导人的支持,1957年9月邓小平在党的八届三中全会上的报告中就提出:“各地农村中都有一些‘大法不犯、小法常犯’的不良分子。对于这些人,如果由地方法院处理就不胜其烦,但是不加处理,对于生产秩序和社会秩序又有很大妨害。可以考虑由社员代表大会或者乡人民代表大会定出切实可行的公约,由上一级政府批准,加以约束,并建立调处委员会负责公约的执行。违反这些公约的,可以授权合作社或者乡政府给以适当处罚。”[14]1958年两位作者在他们的文章中对1954年的《调委会暂行组织通则》提出了批评,认为通则第7条关于调委会调解纠纷“禁止对当事人进行处罚”的规定已经落伍,不能满足实际生活的要求,应对暂行组织通则进行必要的补充和修改,而其开出的修改方案是,“甚至可以将‘治安管理处罚条例’中某些权利交给调委会执行。在执行治安管理处罚条例时,调委会应与治安委员会密切配合互相协作,或者也可以将治安委员会与调委会合并执行双重的职务,改名为调处委员会。”为了实现人民调解工作的跃进,作者不但建议调委会拥有执行“治安管理处罚条例”的权力,而且还想改组调委会,将其改造成“调处委员会”。在文中作者介绍说句容县调解工作的方法已包括“扣除劳动日”等措施,“该县里某些调委会可以给当事人10个工分的处罚权;对于因斗殴而引起轻伤应赔补医疗费;赔偿其因打架而不能工作所损失的劳动工分;根据情节不同,对于偷分,私分合作社粮草的通过社员大会令其赔偿,立下不再犯的守法公约。”[15]

  虽然大跃进时代的一些过激做法后来得到了部分修正,但是乡村调解干部利用类似罚款、游街、开批斗会、办学习班等处罚措施来调解纠纷则是较为普遍的现象。而这些做法被改革开放初期各地所制定的“乡(村)规民约”所继承下来,对此有文章说“党的十一届三中全会以来,为了维护社会秩序,在综合治理社会治安中,许多农村社队针对本乡本土的实际情况和需要,制订了各种形式的乡规民约。”而这些“乡(村)规民约”一般都有惩罚措施,“惠安县凤浦大队以往行凶斗殴很多,制订乡规民约后,无理打人的,一方罚款;双方均有错误的,双方均罚。罚款用来放电影,放映前干部通过扩音器,说明这场电影是某某打人罚钱出的,并由某某作检讨。”“政和县江上大队1981年4月订了禁赌公约,规定凡教育不改者,除没收赌具、赌资外,设局聚赌和参与赌博者都要罚款,写检讨。一次罚轻(10元),二次罚重(30元),三次更重(60元)。”[16]而且在1980年代初期,国家对这些带有处罚条款的“乡(村)规民约”基本上是容忍的,例如1984年9月司法部发布的《关于加强人民调解工作积极推进社会治安综合治理的意见》,其一方面要求人民调解委员会不得采取处罚手段,但另一方面又说“如需按‘乡规民约’、‘村规民约’实施处罚,应由乡政府、居委会、村委会进行。”司法部并不认为“乡规民约”、“村规民约”规定处罚有什么不妥,而只是认为处罚应当由乡政府、居委会、村委会来执行。有了这些带有处罚措施的“乡(村)规民约”,乡村干部调解纠纷时就可恩威并施,调解成功率自然较高。

  但是随着人民公社的解体,农民在经济和政治上对乡村干部的依附性日渐削弱,同时由于中国法制日渐健全,那些带有处罚条款的“乡(村)规民约”的合法性不断遭到质疑,(注:在报刊杂志上类似“乡规民约不能违法”、“村规民约要合法”、“村规民约岂能乱来”标题的文章不计其数,在新时期对乱设处罚权的“乡(村)规民约”的清理常常被看着是“送法下乡”所取得的重大成就之一,这当然具有历史的进步性,但也客观上削弱了乡村的治理资源。)对行为不端的村民进行体罚、捆绑、游街示众等处罚在新的时期已为法律所不容,那种仍然坚持大集体时代行事风格的乡村干部最终只能落得像笔者家乡邻县作家李一清的小说《山杠爷》中的主人翁“山杠爷”那样的下场:获罪入狱。乡村调解干部所能动用的正式权力资源日渐减少。同时由于改革后原来集体化时代村民的各种集体活动基本上已绝迹,许多地方十多年都没有召开过一次群众大会,有些村基层党组织数年都没开展过一次组织活动,公共生活的缺乏使乡村调解干部们能动员的非正式权力资源也大为减少,再也不可能动员起群众对纠纷当事人形成强大的压力,农民已不再敬畏干部,调解也就难见成效,村干部的调解与普通村民的调解在权威性和效力上也没有多大区别,即使达成调解协议履行起来也较为困难,一些地方的村干部便不再过问纠纷调解的事情。(点击此处阅读下一页)

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