顾功耘 胡改蓉:国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善

选择字号:   本文共阅读 378 次 更新时间:2013-06-16 13:23:35

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顾功耘   胡改蓉  

  引发新的分配不公。此时,如果把国有资本收益直接或间接地投向民生,不仅会减少这种不公平,而且对扩大内需、发展经济有利无弊。[24]特别是在我国,“由于国有企业仍较多地存在于竞争性领域、并具有较强的垄断经营性……如果我们的制度设计不能使国有资本经营预算支出在必须或可能的情况下向公共预算或社会保障预算转移,那么,资本性支出的合理性就会从根本上受到质疑”.[25]而这种偏离了“公共品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共品的偏好,不能被视作合法合宪的财政行为”.[26]因此,从法律层面要求国有资本经营预算支出向政府一般预算或社会保障预算进行转移有充分的理由。

  具体到立法技术上,笔者建议在国有资本经营预算支出中明确设立专门的“调入政府一般财政及社保基金”项目。该项目为常设项目,每年从国有资本经营预算收入中按一定比例提取。该比例设置不宜过低,否则难以发挥作用;但也不宜过高,因为公共支出的刚性特征及政府作为公共产品提供者的自利性,容易诱发政府的过度开支,进而导致资源的浪费。

  

  四、预算程序设计中“公共性”之保障

  

  国有资本经营预算的上述“公共性”目标和收支安排只有通过科学、合理的程序机制才能得以保障。具体而言,在编制预算时应以“公共性”为首要价值目标,合理确定收支:对于非竞争性领域,应明确国有资本投资的方向和重点;对于竞争性领域,则应有意识地减少投资总量,同时通过售股变现等方式逐步实施“退出”战略。预算在编制后需经人大批准方可生效。所有部门和单位都应严格执行生效的预算方案,未经法定程序不得擅自调整。对于预算的执行,无论是人大、政府财政部门,抑或是社会公众都有权进行全程监督,同时可以通过国家审计制度、信息披露制度等对预算的执行情况进行严格审查。

  在上述各程序中,国有资本经营预算编制主体的确定至关重要,因为不同的主体有着不同的价值取向和政策选择。若编制主体的确定不合理,则编制出的预算极有可能偏离“公共性”目标。而一旦编制的预算本身偏离了“公共性”目标,那么无论是执行还是监督,都难以恢复其“公共性”特质。

  从《企业国有资产法》、《意见》等规定看,国有资本经营预算的编制主要是由财政部门负责,国资委更多的是行使辅助职能。这种规定虽然符合财政部门负责国家预算编制的总体思想,但忽视了国有资本经营预算本身的特性,即国有资本的财政收支活动与国家投资活动的混合。在这种混合关系中,国有资本经营预算的收支安排与国家出资人对所出资企业的利益分配请求权和经营决策权相重叠。而正是这一点直接决定了国有资本经营预算中主体确定的特殊性。对此,有学者准确地指出:“与传统预算关系相比,履行出资人职责的机构参与预算活动是国有资本经营预算关系的最显著特征”.[27]

  实际上,目前关于国有资本经营预算编制主体的确定问题,学术界仍然是众说纷纭。在笔者看来,由于国有资本经营预算中收入和支出有着各自的特点,因此应区别看待。概而言之有二:

  1.关于国有资本经营预算收益的编制。在国有资本经营预算收益的编制中应充分尊重国资委的意见,同时发挥财政部门的监督作用。从投资关系看,国有资本收益是国家作为企业出资人所享有的利润分配请求权。只是因为国家这一特殊的投资人身份,才造成了这种利润分配请求权与财政预算收入的混合。但是,其在本质上仍然属于因投资而形成的权益。并且相对于财政部门而言,在现行经营管理体制下,履行出资人职责的国资委有着更多的信息优势,能够相对客观、准确地确定利润上缴数额。因此,由国资委来行使主要的预算收入编制权有其合理性。当然,因为部门利益的存在,需要财政部门对国资委预算收入的编制活动进行必要的监督。

  2.关于国有资本经营预算的支出编制。在国有资本经营预算的支出编制中应尊重国资委的意见,同时适度发挥发展和改革委员会(以下简称发改委)的功能,并最终由财政部门进行上报。基于出资人代表的身份,国资委应有权对下年度的投资计划进行预算。但是,如果将该权力单独赋予国资委,那么又会使国有资本经营预算的“公共性”面临落空的危险。这主要源于《企业国有资产法》等诸多法律、法规对国有资产出资人代表提出的保值增值任务,而这种规定极易导致国资委对经济利益的过度追求。在保值增值的压力下,国资委在编制国有资本经营预算时,往往会对经济效益较好、资本回报率高的竞争性行业加大再投入,而对那些私人不愿进入、社会发展又必需的经济效益差、资本回报率低的行业加速退出,导致“国进民退”的格局,这显然与国有资本的应然定位及政府的经济职能和宏观经济目标相违背。为了防止该类现象的发生,在国资委编制国有资本经营预算的支出项目时,就需要由有关部门对其进行制约。在诸多的制约机制中,发改委的适当介入应是一个较好的选择。依据2008年国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》,发改委的首要职责便是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划,统筹协调经济社会发展,优化重大经济结构等。在目前的实践中,国有资本的新增项目投资也往往需要发改委的事先审批。因此,当国有企业提出下年度的预算支出计划并上报国资委、国资委在进行平衡并形成初步的预算建议草案后,应与发改委商讨并征求其意见,以使国有资本更好地发挥其应有的职能。在2007年发布的《意见》中,发改委曾获得参与国有资本经营预算编制的权力,遗憾的是,《企业国有资产法》却将该规定删去。对此,笔者认为应予矫正。当国有资本经营预算支出计划在征求发改委的意见后,国资委应将编制的国有资本经营预算收益和支出的总体方案上报财政部门,由财政部门将其与政府一般预算、社会保障预算、政府性基金预算等一并提交本级人大审议,由人大最终作出决定,使国有资本经营预算的“公共性”得以更有力的保障。

  

  顾功耘,华东政法大学经济法学院教授、博士生导师;胡改蓉,华东政法大学经济法学院讲师、法学博士。

  

  【注释】

  [1]参见徐孟洲、贾剑非:《论国有资本经营预算制度的法理基础与法价值》,《政治与法律》2009年第4期;刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,《财贸研究》2007年第2期。

  [2]参见李燕:《论建立我国国有资本经营预算制度》,《中央财经大学学报》2004年第2期。

  [3]参见文宗瑜、刘微:《国有资本预算编制和审批》,《国有资产管理》2005年第8期。

  [4]冯辉:《宪政、经济国家与〈预算法〉的修改理念---以预算权分配为中心》,《政治与法律》2011年第9期。

  [5]邓子基:《对国家财政“一体两翼”基本框架的再认识》,《当代财经》2003年第6期。

  [6]参见国际货币基金组织:《2001年政府财政统计手册》,http://WWW.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/chi/pdf/chap5.pdf,2012-12-17.

  [7]刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,《财贸研究》2007年第2期。

  [8]参见张馨、袁星侯、王玮:《部门预算改革研究》,经济科学出版社2001年版,第252页。

  [9]徐孟洲:《论公共财政框架下〈预算法〉修订问题》,《法学家》2004年第5期。

  [10]柳华平:《中国政府与国有企业关系的重构》,西南财经大学出版社2005年版,第254页。

  [11]吕炜:《市场化进程与公共财政的范围》,《经济社会体制比较》2004年第1期。

  [12]参见汤玉刚、范方志:《财政规模决定:一个经验模型》,《财经研究》2005年第10期。

  [13]参见高培勇:《公共财政:概念界说与演变脉络》,《经济研究》2008年第12期。

  [14]参见丛中笑:《公共财政视阈下我国预算法的修订--- 理念更新?原则重构?权力配置》,《江西社会科学》2011年第11期。

  [15]参见汤玉刚:《我国政府供给偏好决定的一个经济学解释》,《财经研究》2006年第5期。

  [16]朱大旗:《科学发展与我国〈预算法〉修订应予特别关注的五大问题》,《政治与法律》2011年第9期。

  [17]刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,《财贸研究》2007年第2期。

  [18]朱大旗:《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》,《中国法学》2005年第1期。

  [19]张万强:《中国财政体制改革的演进逻辑及公共财政框架的构建》,《经济问题研究》2009年第3期。

  [20]2009年、2010年在中央政府公共投资中用于自主创新、技术改造方面的投资分别仅占7.4%和6.9%,对推动结构调整的作用有限。

  [21]参见文宗瑜、刘微:《国有资本经营预算如何与公共收支预算对接》,《财政研究》2008年第1期。

  [22]参见柏晶伟:《国务院官员:三农投入占整个财政支出比重偏低》,《中国经济时报》2012年1月13日。

  [23]参见《关于2012年中央国有资本经营预算的说明》,http://yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637096.html,2012-4-20.

  [24]参见陈少晖、朱珍:《民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究》,《当代经济研究》2012年第4期。

  [25]徐晓松、林文彪:《国有资本经营预算之资本性支出及其制度构建》,《天津师范大学学报》(社会科学版)2009年第4期。

  [26]刘剑文:《公共财政与财税法律制度的构建》,《政法论丛》2012年第1期。

  [27]徐晓松:《论国有资本经营预算的生存环境及其对法律调整的影响》,《中国法学》2009年第4期。

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文章来源:《法商研究》2013年第1期

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