李克军:干部交流的走样变形

选择字号:   本文共阅读 1206 次 更新时间:2013-06-09 20:55

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李克军  

近年来,中央领导多次强调要进一步做好干部交流工作,并明确提出“让优秀人才到基层去,让机关干部从基层来”。中央机关和各地闻风而动,加大了干部下派锻炼和从基层选拔干部的纵向交流力度。

从领导讲话精神看,“从基层来到基层去”的要求是作为深化干部人事制度改革的一项重要内容提出来的,而且突出了面向基层、重视基层的干部培养和选拔导向。所以,从一定意义上可以说,它是我党干部人事工作的一个新理念、新决策。但是,它仍然属于干部交流制度的重要组成部分,并不是全新的事物。所以,评价这一决策的意义,预测其实际效果,不能脱离已经实行多年的干部交流制度。

干部交流,是我党多年来一直坚持的政策。不同的是,20年前,没有详尽具体的规定,执行得比较灵活。上世纪90年代以来,中央相继颁行了《关于实行党和国家领导干部交流制度的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等文件,干部交流日益呈现制度化和普遍化的态势。特别是市县两级党政领导干部,在出生地或成长地任职的已经寥寥无几,我接触到的市县,四套班子加起来不到20%。外来“官员”中,大部分是其他市县交流过来的,也有一部分是上级领导机关下派的。也就是说,无论是横向交流,还是纵向交流,都已经进行多年,而且已经达到了很高的普及度。

从制度设计的初衷看,加大干部交流力度,既是为了培养、锻炼干部,也是为了遏制任人唯亲、官官相护的不良风气。但如果对近年来干部交流的实际状况做深入考察分析,则不难发现:前些年相对灵活、普及度不高的干部交流,虽然所起的积极作用有限,但负面效应很小;而绝对化和扩大化的干部交流,虽然也收到了一些积极成果,但与其他诸多领域的改革实践一样,走样变形的问题非常突出,不但使制度设计的预期难以实现,而且增加了政治成本、派生了诸多消极现象。

——干部推荐和考核结果变形失真的问题更加突出。民主政治的一般原理告诉我们,民主的主要动力不是道德,而是利益。就干部选任来说,民主参与者能否积极主动地行使权力、认真负责地填写选票或推荐票,首先取决于他的选择能否与本人利益或本阶层(社会集团)、本地区的公共利益挂起钩来。近年来,市县两级推荐的党政领导班子人选,80%以上要到别的地方去任职,特别是书记、市(县)长、纪检书记、组织部长等重要职位,异地任职的规定非常严格。所以,参与民主推荐的干部或群众代表,首先考虑的并不是哪个人更适合所要补充的岗位,而是哪个人被推荐“出去”后更有利于本地其他干部的串动和成长。有的拟提拔干部本来比较平庸,甚至还有诸多劣迹,但是却具有年龄、学历、性别或上层关系等方面的优势。这样的干部如果在本地起用,很难通过“民意”这一关;如果是“易地做官”,所在地的领导和有话语权的“群众”(实际上也是干部)则会形成把他“抬举”出去的共识,推荐、考核不但能够顺利通过,还可能获得难以想象的“高票”。

——靠“自我运作”谋官的不良风气更加盛行。近年来,我们一直在严厉谴责和查处跑官要官、买官卖官的行为,但实际效果并不明显。其原因固然极其复杂,但与干部交流的泛化不无关系。如果多数干部在本地本单位自然“成长”,谁优谁劣,谁适合担任什么职务,人们看得比较清楚;每个干部的阅历、特长和缺陷,大家也了如指掌。在此情况下,靠投机钻营谋官和靠特殊背景当官的事例虽然也经常发生,但其行为空间必然受到一定程度的制约。而在“大交流”的背景下,新来的“官”都是陌生的面孔。那么,某些官欲强烈、名声不佳的干部就可以放开手脚跑官要官了,个别领导机关照顾性安排干部也少了一层顾虑。

很多身在其中的干部说,现在,想“进步”当官,顺其自然地等待可能性越来越小,仅仅是“跑”或“买”,成功概率也不一定很高。要想志在必得,还离不开形势分析和自我设计。比如,县乡干部想提拔,要了解全市所属区县的后备干部队伍总体状况、主要竞争对手(县委书记则要对全省同行们的状况有所了解),还要根据自己的优势和能量确定主攻方向;然后,再找可靠朋友分析推荐、考核、酝酿、决定等关键环节的关键人物,采取各个击破的办法去疏通。大机关的干部,要想下派挂职或任职,首先要在本单位排除竞争对手,其次要做好本单位领导和组织部门的工作,还要选择好去向、筹划好未来两到三步的大体走向,否则,可能被“扔”到基层。还有的事先做好市县主要领导工作,被他们主动“要”去任职或挂职。

上级机关选派干部到下级任职,毕竟不同于提拔,具有较大的机动性和灵活性,当事人自我运转具有较大的空间。某省从省直机关处长中选派一批干部到县市挂职,有的单位未经民主推荐,由领导悄悄地指定了人选,干部们纷纷议论,说这个“能人”与某位大干部有特殊关系。

——新形成的“关系网”结构更复杂,危害更大。干部回避和交流,对于打破以裙带关系为主体的关系网,从而促进官员廉洁从政、公平执政,确有一定的积极作用。但由于现代社会交通通讯高度发达,人际交往的半径远远超过县界省界,这方面的作用微乎其微。相反,大量事实表明,手握重权的官员,到了一个陌生的地方以后,新的“关系网”形成速度令人瞠目,而且具有更大的腐蚀性。官员们在成长地的关系网,一般是由亲属、乡亲、同学、战友、老同事、老上级组成的。他们之间的交往,虽有较大的功利成分,但仍有一定的亲情和友情。亲友们找官员办事,尚能或多或少地体谅你的难处,以不影响你的前途为底线;官员为亲友们办事,可能收点礼物礼金,但一般不会收受大额贿赂。而到了陌生的地方,围着你转的,不是要官帽,就是要工程,言过其实的“友情”,往往掩盖着赤裸裸的权钱交易。很多落马贪官,亲友找到他们办事,往往一口回绝;大款们找他们办事,则有求必应;看望自己的父母,只拿二三百元,送给情妇的礼物,则价值几万元,几十万元。另外,干部交流范围的扩大,使“关系网”的半径由一县一市扩大到一省数省,乃至“天子脚下”。可见,非亲友结构的新型“关系网”,在易地为官的地方更容易形成,对公平执政的破坏力更大,对官员的杀伤力更强。

——急功近利的政绩观更难克服,短期行为有增无减。在锦标赛式的政绩考核制度下,“地方官”们为了保证本地经济发展增速升位,要动用一切资源,千方百计地抓项目、抓招商。有时不得不违规越线,打政策擦边球,或者牺牲全局利益和长远利益,谋取当期业绩;为了应对各种检查考核,还要倾力打造一些锦上添花的“典型”。从一定意义上说,形象工程、形式主义之类的不良风气,无论是其严重程度还是对党和政府公信力的损毁程度,都不亚于贪污贿赂等违纪违法行为。这类问题的产生和发展,主要根源当然不在干部交流,但是,绝对化和扩大化的干部交流,却起到了助推器的作用。因为在地方或基层工作的领导干部都清楚,升迁以后,要到别的地方去打拼;现在所做的打基础、谋长远的工作,与自己关系不大;立竿见影的业绩,才对自己有利。交流提拔或大机关下派的领导干部,到新地方以后,需要早出成果,快出成果,所以往往是不等熟悉情况就提出一套“新”思路,自觉不自觉地出现急功近利的倾向。近年来,市县两级的党政主官,任职时间一般只有两到三年,干满一届的非常罕见。

——到基层工作成了某些人镀金升官或谋求实权的渠道。笔者理解,中央做出“从基层来到基层去”的决策,着眼点主要是减少“三门干部”,让机关干部在基层工作的实践中经受锻炼、增长才干。从过去的实践看,确实有一批干部通过下派挂职或任职比较全面地成长起来,也有一些优秀干部在地方或基层任职以后,优化了领导班子结构,促进了该地区经济繁荣和社会和谐。但是,更普遍的现象是,相当一部分挂职干部并没有俯下身子经受锻炼的诚意,只是为了以后的升迁补充这段经历。退一步说,你要真想认认真真干点事情、扎扎实实经受历练,也很难做到。因为挂职所在地的领导班子本来就人满为患,挂职干部一般都不分配独立工作,主要领导只要求你利用上头的关系,跑跑项目。所以,很多挂职干部,可以大部分时间呆在家里。至于到基层任职的下派干部,情况则千差万别。有的干部在大机关获得较高级别以后,渴望掌握实权,甚至渴望登上一方诸侯的宝座。这本无可厚非,人,都有施展才华,实现自身价值的欲望。问题是,在缺少自由选择职业和公开竞争官位的情况下,往往需要一面高喊接受组织挑选的漂亮口号,一面疏通各种关节,通过暗箱运作方能如愿以偿。任职后,当然要利用职权酬谢恩人,赎回成本,为下一步升迁寻找更有力的靠山。所以,有的“空降干部”年纪轻轻,却官气十足,好大喜功;有的“空降干部”虽然缺乏起码的领导工作能力,但因级别、学历高,来头大,任职地的干部群众不得不恭敬有加,盼着他早日高升离去,以免他继续折腾百姓。

防止新一轮干部纵向交流走样变形,需要从多方面入手,标本兼治,着重解决好以下五个问题:

1.适度降低宣传调门,避免绝对化、一风吹。领导干部“从基层来到基层去”的重要意义不言而喻,但是,它并没改变领导干部选拔和授权渠道,也不可能对现行领导体制的弊端产生多大冲击。从一定意义上说,它仍然属于“官员任命制”大框架下的过渡性措施。所以,对这一决策的实施效果,期望值不应过高;相关规定不应过于机械。就机关干部下派锻炼而言,应改变目前已经出现的一刀切、一风吹倾向。虽然领导机构的所有部门所有干部都应该了解基层情况,但并不是所有干部都需要到基层挂职或任职。相对而言,各级党政领导班子成员应该具有较丰富的基层工作经验,部门领导这方面的要求则可以低一些;综合部门的干部应该具有复合型的素质,对基层情况应该了解多一些,业务比较单一的部门则需要更多的专业型干部。更重要的是,只要形成重视基层的干部任用导向和公开公正的干部选拔机制,机关干部中的“有心人”可以通过现代传媒、调查研究等多种渠道了解基层,不一定非要去挂职或任职。应注意节约干部培养锻炼的成本,减轻基层负担。

2.下派干部应改挂职为主为任职为主,并坚持少而精。下派干部挂职,可以不占基层领导班子职数,不影响基层领导班子成员分工的大格局,也不影响挂职干部本人回原单位工作或提拔重用。所以,成为派出单位、接收单位、挂职干部本人三方都容易接受的干部下派锻炼形式。今后,也可以保留这种形式。但是,这种形式走样变形的问题比较突出,而且很难解决,所以,应该逐渐减少。让一些确有培养前途的机关干部到基层担任实实在在的职务,经受实际工作历练,增长处理复杂问题的才干,避免浮光掠影地“镀金”和“走读”。当然,下派干部任职也面临诸多需要破解的难题。如:下派干部的家属如果也是同级领导干部或学者专家,跟着走工作不好安排,不跟着则会对下派干部的工作造成一定负面影响;上级领导机关干部级别较高,下派后按原级别安排,不一定胜任,低职安排,在没有如期回原单位或提拔重用承诺的情况下,与同机关其他干部相比,则显得不够公平;下派干部与基层干部各有优势,在民主选举和干部考核任用机制尚不健全的情况下,很难实现平等竞争;机关优秀干部下派也会对机关工作带来不利影响,等等。所以,应该权衡利弊,选择一些确实急需到基层锻炼的优秀干部下派任职,避免过多过滥。

3.对下派干部直接担任重要岗位的正职持慎重态度。机关里的优秀干部,一般都具有学历高、见识广、年纪轻的特点,把他们中的一部分充实到下级(市、县或乡)领导班子中,对实现领导班子“四化”具有一定的积极意义。但是,与基层成长起来的干部相比,他们中的多数实践经验较少、处理复杂问题的能力较弱。从近年来下派任职干部的实际表现看,有的同志善于向基层干部和群众学习,善于扬长补短,在较短的时间内完成了角色转变,取得了显著工作成绩。有的同志则迟迟改变不了刻板教条、文牍主义等机关积习,遇事拿不出办法,处理棘手问题缺少魄力,长期得不到干部群众的认可。少数人甚至倚仗其特殊背景,胡作非为,造成极坏影响。为避免高职低能干部主政一方给党和人民事业造成重大损失,一般情况下,应安排下派干部担任副职,给他们一个适应期,给组织一个考察期,被干部群众认可后再委以重任。

4.淡化政绩考核,最大限度地遏制党政官员的短期行为。自从“重政绩”的干部任用原则提出以来,政绩考核制度应运而生,而且逐年强化,现在,很多地方的政绩考核已经从省延伸到村一级。日益精细化的政绩考核,对于激发干部干事创业的积极性,推动各地经济社会发展,从而实现整个国民经济久盛不衰,具有一定的引导和推动作用。但也不可否认,资源浪费、环境污染、重复建设、政出多门、分配不公、表面文章、弄虚作假等背离科学发展观的问题,几乎都与政绩考核存在或多或少的联系。中组部颁布《体现科学发展观的政绩考核办法》以后,各地都在改善考核办法上下了很大功夫,从考核体系和方案看,确实克服了“GDP唯上”等弊端。但是,有三个因素,使无论多么完美的考核办法都难以准确全面地反映地方党委政府落实科学发展观的业绩。首先是党政工作成果具有滞后性。很多工作,需要三五年乃至十年八年后才能见到成效,除了固定资产投资等个别指标能够一定程度地反映当期领导班子为积蓄发展后劲所做的工作以外,大量的谋长远、打基础的工作是没办法用量化指标进行考核的,所以,在政绩考核的指挥棒下,党政官员,特别是提拔重用可能性比较大的后备干部和下派干部,难免对短平快项目格外青睐。其次是非经济指标难以测度。政绩考核体系无论怎么设计,在实施中都难以改变靠几项主要经济指标“拉档次”“定乾坤”的结果,所以,急于出政绩的干部必然要在能够得高分的工作项目上下更大的功夫。第三是民众参与难以真正实现并起到实质性作用。在层层对上负责的大框架没有改变、各级党委政府工作运行透明度不高的情况下,最有发言权的普通群众对官员的政绩评价,既缺少参与热情,也缺少知情渠道和组织资本。花样翻新的民主测评、民意调查,作用微小,成本很高。这些客观因素,使政绩考核的积极作用和消极后果相伴,实际效果往往得不偿失。所以,应淡化或取消公式化的年度政绩考核。在干部选任制度没有突破性变革的情况下,对党政干部政绩的认定,可由上级领导班子成员、上级组织部门、同级人大通过灵活多样的渠道了解和掌握。程序化的考核,简化为两种:一是在换届时对班子进行全员考核;二是涉及个别干部提拔前的考核。

5.加快干部制度改革步伐,逐步建立民主选举和自然流动机制。解决党政干部行为中的各种问题,治本之策当然是完善制度,但制度建设必须走出形式主义和文牍主义误区。现在,涉及到干部考核、交流、任用、培训等方面的条例、规定、方案越来越多,条目越来越细,规定越来越严,程序越来越繁琐,各级党委机动权越来越小。但是,表面上的制度化、规范化并没有有效遏制干部工作中的种种乱象。所以,制度建设不应该过分重视文本,而应该解决实际运行机制问题。就干部制度而言,必须改变自上而下的授权方式,在关键性环节有所突破:一是对各级党政“主官”实行竞争性选举。可以从乡镇全民直接选举开始,经过三到五年的试验,在县级实行“主官”直接选举。省和市一级的党政“主官”,可由党代会和人代会选举。无论直接选举还是间接选举,都要打破党规国法以外的任何限制,实行公开有序的竞争。党政领导班子副职和部门领导,可以继续实行组织部门考核提名、党委或“人大”任命的办法,也可以由党政“主官”提名,党委或“人大”任命。可以设想,如果这样的竞争性选举制度真正建立起来,基层干部“上”的通道自然打开。优秀的乡镇党委书记或乡镇长,可能绕过副县长、副书记等几个台阶,直接当选为县委书记或县长;优秀县委书记或县长,可能直接当选市委书记、市长。更重要的是,无论是逐渐晋升还是越级晋升,都不需要任何组织或个人的恩赐性“提拔”。官员们要想保住已经获得的“乌纱帽”或给自己的“乌纱帽”增加“花翎”,出路只有一个:维护群众利益,对人民群众负责。急功近利、跑官要官之类的行为自然失去土壤。当然,任何一个制度都不可能完美无缺。竞争性选举制度,必然弱化执政党对国家政权和社会、上级对下级的控制力,具有一定的政治风险。但实践已经证明,政治压力型和全面控制型的领导方式和治理模式弊端丛生,迟早要改变。变全面控制为有限控制,将为公民社会的发育和基层自治的完善提供较大的空间;变“人治”色彩的政令统一为依靠法治协调上下关系,更有利于社会的长治久安。竞争性选举制度的实施,也难免出现一些拉票贿选、黑金政治之类的问题。但这类消极现象难逃阳光照射,因此,几率不会很高,治理起来也相对容易。二是废除干部级别和待遇的终身制。我国各级党委政府领导班子成员实行任期制以来,同一职务的终身制已经取消,但干部级别和待遇的终身制依然存在。走上领导岗位的干部,只要不受到撤职处分,一个职务任期结束后,组织上还要安排同级职位,即使退休,也要按级别享受不同的待遇。这种“官本位”干部制度,使“既能上也能下”的要求长期停留在口号上;使各层级“官员”的升迁欲望不断得到强化,跑官买官行为难以有效遏制;也使干部下派锻炼遇到职务安排和未来去向等诸多难题。如果与官员选举制和干部聘任制相结合,取消级别待遇的终身制,将会大大促进干部自然流动和有序交流。三是适度减少干部层级,缩小待遇差别,并向基层倾斜。“三门”干部,特别是高学历的“三门”干部之所以集中在省以上大机关,是因为衙门口越大,职务起点越高,升迁的机率越大,待遇和生活条件越好。而到基层工作,则恰恰相反。如果在公务员级别和待遇制度上能保证这种差别适当缩小,使大机关的干部和基层干部获得大体相同的发展机遇和物质利益,自然会有更多的干部选择到基层工作;下级“官员”谋求“高官”的欲望会有所淡化;下派锻炼的干部,长期留在基层也会心安理得。

(作者系原黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员,本文刊发于2010年8月23日《中国县域经济报》,署名于人,收入作者文集《官话实说》,原题目《干部上下交流必须防止走样变形》)

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