朱孔武:香港立法会调查权的法理探析

选择字号:   本文共阅读 375 次 更新时间:2013-06-07 23:20:48

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朱孔武  

  

  【摘要】议会调查权的行使尽管能够实现辅助立法及监督行政、影响舆论、影响民意等目的,但其行使具有政治性和准司法性。香港特别行政区立法会的调查权的来源及其行使范围并非从普通法的法理和原则推论而来,其法理依据在于香港基本法。香港立法会的调查权具有辅助立法的工具性质,其行使应以立法权的范围为最大界限。基于人权原则,立法会不得调查纯粹私人事务,亦不得侵犯香港居民的基本权利。基于权力制衡原则,立法会调查权不得侵犯其他部门的专属事务和司法独立精神。而立法会个别调查行为的授权议案,有必要明确规定调查范围和目的。

  【关键词】香港基本法;立法会调查权;立法会(权力及特权)条例

  

  在香港第四届立法会履新当年,立法会就频频引用“权力及特权条例”,并正式通过两个法案,启动调查程序。[1]由此,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)所确立的行政主导体制以及行政与立法之间的关系产生较大的不确定性,被社会质疑有过于轻率和政治化倾向。究竟立法会调查权有无行使范围的限制,能否传召行政长官,能否迫使问责官员辞职?立法会的调查与其他政府机构的调查有何关系?证人权利如何得到保障?围绕这些问题,本文将从香港特区立法会调查权的历史渊源、法律依据、与域外议会调查权的比较以及香港立法会调查权的实际运作等方面加以探讨。

  

  一、香港立法会调查权的起源

  

  立法会是香港特别行政区的立法机构,其前身是港英时期的立法局。立法局据以行使调查权的《立法局(权力及特权)条例》,在回归后修改为《立法会(权力及特权)条例》,成为立法会调查权行使的法理规范基础。无论是上述两个“条例”,还是《香港基本法》,都没有明确赋予立法局(会)拥有调查权。

  (一)香港立法局调查权的设立及其背景

  调查权作为立法机关的一项权能,是由立法机关的性质、地位和职权所决定的,并随之而发展变化。香港回归之前,香港立法局一开始并不是真正意义上的立法机关,没有立法机关所享有的相关职权。二十世纪七十年代以后,港英当局加快推动代议制改革,极力改变立法局的性质与地位。他们不仅改变了立法局的构成,还逐步扩大了立法局的权力,使其从原来的立法咨询机构和具体的立法机构转变为拥有实权的代议机构。1985年4月,英国通过《英王制诰(1985年修正案)》和《王室训令(1985年附加训令)》,授予港英当局制定有关立法局选举的法例及监察选举的权力,授予总督有随时解散立法局及撤销立法局官守议员和委任议员职务的权力。港英当局于1985年通过了《立法局(权力及特权)条例》。该法例主要把当时其它条例关于立法局的权力、普通法的案例和英国议会惯例,以单独条例的形式制定出来,赋予了立法局及其议员享有比以前更大的权力,极大地增强了立法局的权力和地位:(1)立法局议员享有言论及辩论的自由,保障其免受刑事和民事追诉;(2)规范立法局会议及其范围内的行为管理,包括维护立法局及其属下委员会有权索阅文件、强迫提供证供和维护议会不受干扰;(3)订立立法局及其属下委员会会议作证的规定。

  《立法局(权力及特权)条例》规定立法局拥有传讯权力,可传召相关人士出席回答问题并要求他提供文件、资料(防务、军事机密除外);只要同调查的事情有关,任何人不能以对自己或其配偶不利为由而拒绝作答;必要时,可以传讯其他证人对质;对被传唤以后故意缺席的任何人,可下令拘捕归案,强迫具结出席;任何违抗立法局命令、拒不出席、拒不回答或作虚伪陈述,提供假材料的,按照犯罪论处。立法局可以作出决议,对旁听事项作出限制性规定。对立法局就某一事项是否有权传讯和下令调阅档案发生疑问时,由立法局自行通过决议确定。立法局按照该条例合法行使的各项职权不受任何法院的管辖。立法局还可以该条例作为先例,有权制定其他补充《英王制诰》、《王室训令》的法律。

  (二)香港特区立法会调查权的规范基础

  1997年7月1日,香港回归祖国,由第七届全国人民代表大会于1990年4月4日通过的《香港基本法》正式实施,取代了港英时期的《英王制诰》,成为香港特别行政区具有宪制性地位的法律文本。

  《香港基本法》有关立法会职权的规范出现“调查”的字样是在第73条第9项,它规定:“如立法会全体议员的四分之一联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行调查,立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会,并担任主席。调查委员会负责进行调查,并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。”该条款是授权立法会行使对行政长官的弹劾权,而非一般意义上立法会的“调查权”.《香港基本法》第73条第10项规定,香港立法会“在行使上述职权的时候,如有需要,可传召有关人士出席作证和提供证据”,如果以此推论香港立法会调查权,那么立法会的调查权的内涵就是“传召有关人士出席作证和提供证据”,而前提就是“在行使上述职权的时候”.

  1998年7月2日订立的《香港特别行政区立法会议事规则》第80条对此作出了进一步的规定。明确了立法会调查权的行使主体,即立法会的常设委员会,包括财务委员会、政府帐目委员会、议员个人利益监察委员会。而立法会内务委员会、法案委员会、事务委员会、专责委员会或调查委员会在获得立法会授权的情况下,也可以行使调查权。该规则还对立法会调查权的行使作了限制性的规定,即行政长官可以根据安全和重大公共利益的考虑,决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会及其下属委员会作证和提供证据。

  香港立法会《2000年法律适应化修改条例》对《立法局(权力及特权)条例》的若干用语作出修改,使其符合《香港基本法》的规定,以及切合香港作为中华人民共和国的特别行政区的地位。立法会认为,虽然《立法局(权力及特权)条例》第14(2)条与《香港基本法》第48条第1款第11项的范围有所不同,但两者并无抵触。此外,立法会《议事规则》第80条已反映了《香港基本法》第48条第1款第11项的规定,而《立法局(权力及特权)条例》第15条订明,与在立法会或其属下的委员会席前作证和出示文件有关的事宜,须按照立法局或立法会的常习及惯例予以裁定。因此,没有修改该条例的第14(2)条。

  

  二、议会调查权的性质与特征

  

  议会调查权相关制度在香港特别行政区并不健全,相关听证、传讯及其强制权制度有待形成。由于香港立法会的调查权延续了港英时期立法局的相关法例,后又被《香港基本法》所确认,因此考察英国内阁制国家和美国等三权分立制国家的议会调查权的性质与特征,有助于理解香港立法会调查权的内涵及其发展。然而,需要指出的是,作为具有高度自治权的地方单位,香港地区与英美两国政府体制及历史渊源皆不同,故立法会调查权之性质、行使范围及运作程序并不能以英美的一般政治原理推演,而必须以《香港基本法》的法理与制度为准据。

  (一)议会调查权的性质

  议会调查权是议会的辅助权力抑或独立权力?在学理上素有“独立权能说”与“辅助权能说”之争,同时也因此影响了调查权行使范围与界限的争执,其中更牵涉到议会是否可调查司法权的争议。依据前者,国会基于国家最高机关之性质,为统合国政,监督其他机关,在立法权、预算决议权等之外,另有独立的调查权。依据后者,国会调查权系一种补助性方法,依附在国会各种职权上,用以促进各种职权之实效性。

  议会的调查权因不同的政府体制而有所不同。美国政治学教授波尔斯比指出,立法机关的宪政角色,因政府体制而异[2].(1)“转换型(或立法型)立法机关”.一般而言,在总统制国家,行政与立法各自独立,互相制衡,国会有权主动立法,变更预算,审查被提名人资格,弹劾不法官员,并借调查听证等方法监督行政部门施政。(2)“竞技场式立法机关”或“论坛型立法机关”.在内阁制国家,首相及内阁由议会多数议员之支持而产生,内阁须对议会负责。但在实际上,由于政党组织趋向中央集权,且党纪严格,多数党领袖不仅能顺利组阁,领导内阁推动行政,亦能在议会领导立法。相对而言,议会失去了自主的立法能力,议会变成朝野政治势力角力或执政党与在野党议员辩论的场所,各党期望透过在议场的表现,进而影响民意,赢得下次选举。

  英国是典型“国会至上”国家,其法学界认为下议院是“英国的主权者”、“国家总查询者”[3]对于下议院所要调查的事项很难加以限制及判断,只要和公益有关均可调查,而下议院也有权决定调查事项是否属于其所执掌范围,故英国议会调查权之性质接近“独立权能说”.其中主要的法律根据是1871年“国会证人宣誓法”及1966年与1979年的平民院议事规程,其中规定:专门委员会为调查行政部门与国营事业之财政收支、行政措施及政策制定,得传唤证人,要求证人或官员针对问题提出书面或口头说明,调阅公文档案,如拒不合作,或作伪证,委员会得提案经院会通过,以藐视国会罪追究责任。必要时,委员可到现场勘查。因为调查需要,议会休会期间,选任委员会仍然可以继续行使职权,不受影响。[4]但不得强迫其他议员(包括兼有议员身份的内阁成员)出席听证会。且专门委员会非经院会同意亦不能强制调阅政府文件。

  美国早期依据判例所显示的原则,认为调查权是立法权的一项辅助权能,为辅助国会履行其宪法上权能的工具权,其从属性甚为明显。因此,国会调查权的行使范围自然受限制,而非漫无限制。例如美国联邦最高法院在1927年McGrain v. Daugherty一案中便指出“国会调查权乃为辅助国会立法之用,是国会搜集资料的一项重要权力”;又如水门事件中,地方法院法官Gesell便认为“国会委员会作为政府弊端最高调查权的角色,是有其限度的,它只能用于辅助国会的立法功能”,且美国最高法院不但经常限制国会调查权的范围,也拒绝国会作为“国家总查询者”的概念[5].1957年,在瓦特金斯诉美国(Watkins v. United States)[6]案件的判决中,最高法院则从保护个人自由的角度出发,为国会的调查权划了一条不可逾越的界限。1957年,国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯犯有“藐视国会罪”.瓦特金斯曾经参加美国共产党,当时非美活动委员会要求他讲出另外一些已经脱离美共的人员名单,瓦特金斯拒绝回答,他认为,这类问题与非美活动委员会的工作无关,该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指控后,瓦特金斯反诉至法院,这个案件最后到达最高法院。同年,最高法院进行判决,正式否定了国会侵害个人自由的做法。联邦最高法院认为宪法中的人权条款亦适用于国会调查程序中,“不能要求证人提供对抗他们自己的证据,证人不能受到无理的搜索及扣押,宪法增补条款第一条所保障的言论、出版报导、宗教、政治信仰及集会结社的自由也不能被剥夺”.大法官Warren主张“凡不属于职权范围内,国会不享有揭发个人私事的一般权限”,其强谓“不容置疑地,国会没有权力只是为了揭露而揭露”.[7]

  香港回归时,关于香港政制体制如何设计的问题,香港基本法起草委员会政治体制专题小组在经过反复讨论和研究并综合考虑包括香港各界人士的建议后,决定以“司法独立,行政机关与立法机关互相制衡,又互相配合”作为香港这一新的地方政权组织形式的原则,它保留了原有的司法独立原则和行政主导精神,强调行政与立法二者要互相制约和互相配合,而且重在配合。[8]因此,香港特区的政制体制不是内阁制,也不是总统制。香港特区立法会调查权的行使必须符合香港特区政制体制下关于立法会的职权与地位,以及与行政机关、司法机关的关系的规定,而不能完全照搬国外国会(或议会)调查权来行使和操作。香港特区立法会享有立法权、财政权、质询权、任免权、处理申诉权及对行政长官享有弹劾权。为了让立法会更有效地履行和实现上述职权,立法会在行使上述职权时,如有需要,立法会可以通过行使调查权予以辅助完成。香港特区立法会调查权也是一种工具性权能。

  (二)议会调查权的特征

  美国学者Louis Fisher认为,国会调查权的行使,功能有四[9]:第一,准备立法,使国会能获得正确而详尽的各种数据,而为聪明睿智的立法。第二,监督行政,每个行政机构都由几个国会委员会监督,政府行政置于国会严密监督之下。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2009年第8期

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