晨曦:我国干部选用的“三不”弊端及其矫正

——于修订《党政领导干部选拔任用工作条例》的建议
选择字号:   本文共阅读 940 次 更新时间:2013-06-03 19:48:09

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晨曦  

  

  今年3月,湖南湘潭85后干部徐滔工作五年历经九个岗位,一年半之内完成从正科到副处级的晋升,其间还在大学攻读全日制研究生的经历引发广泛质疑,而一个月前,另两个省女干部获提拔一事,也成为新年十分抢眼的社会新闻。

  

  频繁出现的用人新闻告诉我们,干部选用是影响全局的重要工作,关乎社会公正、用人导向、百姓认可与人心向背。选人用人公平合理,它会产生很好的凝聚作用,激励干部民众发奋向上,反之则会产生社会怨气,在一个地方、一个地区乃至全社会造成民众的不满与抵触,进而影响到党委政府的公信力。

  

  这里提及一个许多人注意到的情况:近年影响较大的社会舆情中,有不少涉及到选人用人,尤其是2008年以来年年不断,它们几乎都因年龄、性别、学历而引起,例如2008年山东济南的张辉、2009年湖北襄樊的周森锋、2010年山东新泰的王然和刘婷婷、2011年甘肃武威的焦三牛、2012年吉林四平的高京燕、2013年辽宁东港的董海涛、湖南湘潭的徐滔等等。在此之前,我国部分地区开展的声势浩大的“引博从政”,如2002年至2004年,河南郑州面向全国高校、科研院校先后引进100多位博士担任党政领导干部;2005年,北京丰台区拿出重要职能部门的领导岗位,一次从北京大学引入10名博士后挂职锻炼,其后安徽省滁州市引进百余位海内外博士走上领导岗位,也都先后在全国引起过广泛争议和讨论。可以说,用人争议10年来在我国一直没有间断,而且由于网络舆论逐步放开,这几年更显日益频繁。

  

  本人曾多年关注跟踪我国这些大的用人争议事件,我感到,人们对各级党委看似良好的用人意图多有不满,归结起来,是因为我们在制度设计上存在着“三不平等”情况,具体说就是:

  

  其一、规则不平等。规则是需要共同遵守的章法,规则即制度。在我国,针对党政干部的选用“规则”,在国家层面是2002年7月中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》,这是一个管总的、各级组织部门必须遵守的选人用人“大法”;二是地方党委依据中央“条例”精神,针对地方实际做出的一些具体的选用干部规定。

  

  然而,无论是《党政领导干部选拔任用工作条例》,还是地方的一些具体用人规定,实际推行中人们发现一个缺陷,这就是规则有因人而异的情况,表现在实践中,就是有人必须照规定按部就班,有人则可以越过规定超速前行,例如“条例”第二章第七条指出,提拔担任党政领导职务的,应当在工龄、基层工作经历、文化程度、任职年限等七个方面符合要求,可同时又另外补充:“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的,可以破格提拔”。这里,破格提拔为什么只单独指向“特别优秀的年轻干部”?特别优秀的其他干部在各地同样大量存在,他们为什么不能破格提拔?还有“工作特殊需要”怎么理解?不仅“条例”没有补充解释,与“条例”配套印发的《党政干部选拔任用工作条例学习问答》里也只字不提,成为干部选用规则中含糊不清的“灰色地带”,为“弹性选用”埋下了隐患。

  

  地方规定中因人而异的情况更为普遍,可以说,这几年引起广泛质疑的用人事件中,它们大都因此而产生,还是以“张辉事件”为例,2008年2月,张辉就任共青团山东省委副书记,大学本科毕业后用5年零8个月的时间成为一名副厅级干部,这中间,多次提拔多次出现与中央“条例”规定不一致的情况:2006年6月调任槐荫区西市场街道办副主任(副处级),只有3年零11个月的时间,离五年最低工龄尚差1年零1个月;2007年5月任副处不满1年被提拔为共青团济南市委副书记(正处级),又与“条例”规定的“提任县处级以上领导职务,由副职提任正职的,应当在副职岗位工作两年以上”不符;2008年2月就任共青团山东省委副书记,同样违反“条例”第二章第七条第三款的规定,因为该款规定:“由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上。”张辉在共青团济南市委副书记的岗位上只工作了9个月时间,连一年试用期都不满,何来提拔之理?再如,某位有“中国最年轻女副省长”之称的女士,从1999年5月到2008年1月,九年多时间中先后经历三次越级提拔,从副县长、副市长直到副省长,其进步速度之快让人震惊。而中组部编发的《党政领导干部选拔任用工作条例学习问答》明确规定:越级提拔也属于破格提拔,破格不能破选拔任用条件的“格”。这位女士三次越级,对照“条例”第二章不难发现,哪一次不是把选拔任用的条件之“格”击得粉碎?还有今年年初引起广泛关注的重庆武隆县一位女副县长,中专毕业一年就被提拔为副乡长也属于这种情况。这位女干部当时连专科文凭也没有,她得到提拔的理由,当地解释是“班子配备需要”。因为“需要”就可以变动规则,这种规则的严肃性在哪里?

  

  显然,张辉们屡获提拔,最根本的法宝就是年纪轻。由于年轻,所以条例规定的“破格提拔”对他们网开一面,这就使得用人上的规则不平等,在年轻人与其他年龄段的干部身上特别鲜明地表现出来,用人上的社会怨气便由此而生。

  

  其二、条件不平等。条件是为事物提出的要求,条件即标准。条件与规则相联系,规则不平等,条件不平等必然产生。当前,我国用人上的条件不平等,突出表现在学历优先和女性优先两个方面。

  

  学历优先在用人上有两种情形,一是拿出一些行政岗位专门面向硕士、博士群体。本文提到的引博从政和近年全国不少地方直接从应届毕业生中招考硕士博士,到岗就享受相应的职级待遇,就是非常典型的事例。写这篇文章的时候,笔者随意在百度输入“面向全国招考研究生”,结果发现仅在一个页面上,就有5个不同省份的城市在2012年有过这方面的工作,比如:2112年3月,贵州省贵阳市“面向全国公开招考100名研究生担任机关事业单位科级领导干部,招考对象为全日制普通高校硕士研究生及以上学历学位的应、往届毕业生”;2012年5月,湖北孝感已经“面向全国公开招考100名硕士、博士到机关事业单位担任科级干部”,今年3月,该市“再度招贤纳才,面向全国招录240名硕博研究生”,而且根据公告,“该市这次录用的博士研究生、硕士研究生3年内每月分别可享受1000元、500元岗位补贴。博士研究生由用人单位免费提供5年期限的适宜住房且发放一定的安家补助费,或发放总额不低于10万元的安家补助费,其配偶原则上对口或对等安排工作;硕士研究生由用人单位给予不低于3万元的安家补助费”,条件更加优惠,更加吸引人。

  

  学历优先的第二种情形,是高学历者无需经过条例规定的基层工作与任职年限的磨砺而直接“上位”。这种情况比比皆是,可以说,这些年凡是引起社会不满,被网民盯着不放的用人事件,无一不反映出学历优先的情况。张辉是这方面的典型,周森锋是、焦三牛是,山东新泰市一次提拔6名80后担任副局级干部更是这样。尤其需要提及的是,新泰市这次用人事件还引发人们对当地用人是否存在腐败问题的质疑,连新华社在内的众多媒体都专门为此进行过调查,而在网络,质疑之声汹涌澎湃,一条至今仍能搜索出来的讨论帖,参与者竟然达到近10万人,而讨论的话题就是:“山东省新泰市提拔王然、刘婷婷的确破格了,破了《公务员法》和中央有关规定的格。借干部年轻化之名,行裙带关系之实,这种用人上的不正之风是吏治腐败。”社会关注度之高由此可见一斑。

  

  女性优先主要体现在,一方面,在年龄、学历同等的条件下,女性能获得优于男性的提拔关照;另一方面,干部部门往往拿出一些职数与岗位专门面向女性,或规定在某个班子搭配中要有女性,以体现男女平等的精神。今年开年就引起社会广泛争议的辽东学院干部董海涛,她能获得辽宁东港市副市长的提拔机会,就与当地“要求县市区政府班子成员至少有1名女干部”有直接关系。而同样是2013年2月在网络引起轩然大波的重庆武隆县一位女干部,中专毕业工作一年,19岁就被提拔为副乡长,面对网友“升得太快”的质疑,县委组织部直言不讳:这在当时属正常现象,因为“每个乡镇领导班子原则上都要配备1名年轻干部和1名女干部。”显然,除年轻以外,女性也成为干部选拔中符合优秀条件的代名词了。

  

  其三、权利不平等。在法律意义上,权利指公民依法应享有的权力和利益,是人权概念的核心词。由于规则与条件不平等的客观存在,权利不平等也就自然而生。

  

  权利不平等在干部选用上的突出表现是用年龄划线,令大批干部晋升无门。虽然《党政干部选拔任用工作条例》并无明确的选用人年龄限制,但实际上的限制不仅存在,而且已到比较苛刻的地步,比如人所共知的普遍情况是:在乡镇,一位干部到35岁还没获得提拔,那他其后即使工作再优秀,也很难获得晋职的机会;在县级,晋职县党政领导班子成员的年龄一般在40岁上下,县直各机构的晋职年龄一般在45岁以内;在市州及其以上,50岁绝对是用人时需要反复掂量的一道门槛。由于不同层次、不同级别的干部存在事实上的“天花板”限制,所以,在乡镇35岁、在县市45岁、在省市50岁,它们分别成为使用中的年龄上限,一旦超过这个年龄,提拔难道空前加大,人们也由此自嘲自己为“老干部”。

  

  权利不平等的另一个表现是享受机会不均衡。前不久披露的湖南湘潭县27岁的徐滔,工作五年九次调整岗位就是典型事例。许多人工作一生勤勤恳恳,别说提拔,就是换个岗位也是很难,可徐滔五年九换岗,他为什么享有如此优厚的换岗权利?像徐滔这样在多个岗位上走马灯似调整的并不是个案,比如张辉,从2002年大学毕业上岗,到2011年担任山东省济宁市委常委、济宁市市中区委书记,也是九年十岗。还有多位当今担任更高级别的官员,我做过统计,他们全都有过类似的经历。

  

  “三不平等”对干部队伍的负面影响巨大,尤其是其中的年龄与学历优先,本质上是倡导用人低龄化和“万般皆下品惟有读书高”的封建遗训,它混淆了一般行政岗位与专业技术岗位的差别,忽视了以人为本,制约了人才脱颖而出,导致干部队伍畸形发展,引起了社会的强烈不满。因此,为了消除社会不满情绪,真正把适合、有用、能干的人才选用到干部队伍中,我们有必要从改变“三不”弊端入手,从制度方法上对干部选用做新的改革与调整。

  

  一、修改现行干部选用条例,进一步完善制度规定。我国干部选用条例初定于1995年,2002年修订后作为正式规章实行至今。11年来,条例虽然对建立干部选用机制提供了制度保证,但一直未作任何调整,在今天看来很有必要再做修订。

  

  1.各职级的最低任职年限偏长,可以做适当调整。按条例规定匡算,一个人从普通干部提拔到省部级,一步不耽误起码需要25年,换句话说,大学毕业后,正常情况下30岁前做到县处级极难,50岁时到副部级则基本不可能。有人可能会说,正因为如此,所以我们对优秀年轻干部有不按规定的任职时限和台阶破例提拔这种“小步快跑”的制度规定。这种思路与做法是错误的!规章制度具有普适性,它应该对人群中的所有人一视同仁,而不是一部分人适用,一部分同时享有另一种政策规定,不然会因“二律背反”造成规章冲突,引起社会猜疑。近些年我们破格提拔年轻干部常常引起社会非议,原因就在这里。所以,为了完善干部选用制度,有必要对条例第二章“选拔任用条件”中的第七条第三款“提任县处级以上领导职务,由副职提任正职的,应当在副职岗位工作两年以上,由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上”中提到的年限适当压缩,比如分别为“一年”和“两年”行不行?与此相对应,第七条第一款、第二款规定的时限也显得偏长,因为在我国,县处级就是一个靠近基层的岗位,工作基本就在基层,要求提拔前必须有“五年以上工龄和两年以上基层工作经历”显然过长。另外,县处级以下科级副科级职位晋升,目前基本是参照县处级的要求执行,我以为完全可以改革,对这种层级较低的岗位无需设置任职年限,只要能力符合要求就行。如果采用上述方法,干部成长中熬资历、熬工龄的“瓶颈”就可以在制度层面有效打破了。

  

  2.破格提拔要扩大视野,面向所有优秀干部。条例第二章第七条中有一个指向既鲜明又模糊的说明:“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的,可以破格提拔。” 说其“鲜明”,是因为把破格对象特别限定在年轻干部中;说其“模糊”,是因为“特殊需要”指哪部份人群没有任何补充说明,既让人费解又悬念顿生。

  

  破格对象只适用于年轻干部是极端片面的。干部队伍里中壮年占绝大多数,(点击此处阅读下一页)

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