赵树凯:新世纪的国家与农民——2002-2012乡村治理述评

选择字号:   本文共阅读 2100 次 更新时间:2013-05-23 08:55:23

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赵树凯 (进入专栏)  

  

  前言

  

  上世纪九十年代中后期,在农村发展陷入困局的情景下,乡村治理开始成为重要议题。进入新世纪之后,乡村治理进一步进入高层政策议程,成为重要的政策话语。2006年1月中央关于新农村建设的文件,提出建立“乡村治理新机制”。与通常的学术研究领域不同,乡村治理作为研究对象,情形非常复杂,不同的学者,或者从不同角度出发,研究内容往往游移不定。这是由“治理”本身的复杂性所决定的。本文所涉及乡村治理的研究内容,主要围绕农村发展的主要政策推进,基层公共组织的运行机制来展开。主要着眼于三个基本领域,即:乡镇治理、村庄治理和冲突治理。乡镇政府是乡村治理的基本主体;村庄是乡村治理的基本场域;冲突管理或称“维稳”是当前乡村治理的首要挑战。

  最近十年的农村发展和民生改善,应该说比其他领域更加显赫。对于农民来说,不论是进入城市,还是留在家乡,不论是获得的就业和收入机会,还是享受的政府服务和社会权利,都有长足的进步。联想到十年前的农民情景,这种成就更加值得赞许。世纪之交的2000年前后,中国的农村问题相当尖锐。 对2003年开始的“农村新政”,取得了崇高的历史性成就。用“黄金十年”来概括,应该是名副其实的。但是,从乡村治理来看,困难和挑战也是尖锐而深刻的。 主要表现在,系列惠及农民的政策设计,虽然大致上获得执行,但是在推进过程中面临一系列新挑战,成为新型社会冲突的生长源;一些旨在化解冲突的组织制度安排,在控制冲突泛滥和升级中起到了明显作用,但维稳的组织机制本身却在不断再生出新的社会冲突,并且将一些不同利益群体之间的冲突转化为针对政府的冲突。

  正是在这种蕴含内在逻辑冲突的治理体制运行中,基层政府与上层政府的信任关系受到破坏,农民与基层政府的信任关系受到破坏,不同层级政府组织之间的关系趋于紧张,民众与基层政府的关系趋于紧张。农民公民能力的不断成长,又为这种紧张关系平添了新的发酵因素。总的来说,中国的基层治理陷入一种深刻的体制性紧张和系统性风险之中。转型时期的基层治理,正面临严峻挑战。

  

  一、乡镇治理

  

  虽然 乡镇政府在具体组织乡村生活的基本秩序,但是乡镇政府的自主性减少,越来越成为县级政府派出机构或者执行机构;局部来看,由于经济社会发展的不平衡性突出,镇级市开始出现,显示出地方政府体系需要更加灵活和有弹性。

  1.县乡政府一体化

  在二十世纪八十年代的政府改革进程中, 乡镇政府本来是按具有独立意义的基层政府来设计的, 但是,在后来的现实演变中,乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远。现在,乡镇已经不具备一级政府的真正属性,而是越来越成为县级政府的从属组织。从近十年农村新政的推进本身来看,政策的基本设计在中央,而政策的实际操作在县(市),发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。考察最近十年县乡两级政府的关系演变,突出的特点是,县乡政府正在趋于一体化。

  同时,乡镇合并的进程加快,特别是乡镇大量改为街道办事处,也从一个重要的侧面显示出县乡政府一体化的基本趋势。如2001年以来,无锡市将原有的124个乡镇合并和改制为59个街道办和18个乡镇。

  2.乡镇权力进一步弱化

  在乡镇政府自主权较大的20世纪90年代,乡镇政府的行政权力本来就已经很弱小。或者说,乡镇政府的行政权力历来都是不健全的,有的乡镇领导人直接说“乡镇政府其实是个假政府”。农业税全面取消以后,乡镇财政权力萎缩的同时,行政权力也进一步萎缩。乡镇权力弱化的主要表现在:

  1.乡财县管。从财政体制的演变来看,乡镇作为一级政府财政正在消失。2003年之后农业税的全面取消,从根本上改变了绝大多数地方的县乡财政格局,农业税和三提五统的取消,使得乡镇相对独立的财税收入不复存在。财政部2006年7月28日出台了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》,用中央政府文件统一了基层政府财政改革思路,目的是加强乡镇财政管理、规范乡镇收支行为。2003年,安徽省最早推出乡财县管的改革探索,主要内容是:在乡镇政府财政资金和使用权不变、乡镇债权债务关系不变的前提下,县级财政部门直接管理和监督乡镇财政,“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”。在这种体制下,一些地方的乡镇财政所也直接改变为县级财政局的派出机构。到2011年底,全国实行乡财县管的乡镇29300个,约占全国乡镇总数的86%(李承,财政部,文汇网,2012年5月22日)。总的来看,乡财县管规范了县乡财政分配关系,特别是乡镇财政支出管理,控制了乡镇政府的乱收滥支,控制了乡镇财政供给人数的增长,在此基础上,有效缓解了乡镇政府的财政困难,减轻了乡镇自身的生存压力。

  过去,乡镇独立组织财税收入,县乡财政分灶吃饭,乡镇人员的工资自己负责,所以不同的乡镇,有的能及时发工资,有的则拖欠工资,同样资历的工作人员,在不同的乡镇工作,工资收入水平不一样,县的工作人员和乡镇工作人员的工资收入也差别很大,一般来说县市政府人员收入水平明显高于乡镇人员。现在,大多数地方的状况是,编制内的人员,不论在县里还是乡镇,工资统一由县市财政发放,执行相同工资标准。工资之外的行政办公经费,通常也是由县市财政按照一定标准拨付。虽然数量不等的办公经费标准很低,通常情况下远远不能满足乡镇政府的办公行政需要, 但乡镇政府自身维持运转的压力明显减少。

  乡财县管的新体制下,乡镇运行也出现了新的问题,主要是乡镇财政增收动力变小。乡镇财政工作人员需要频繁地往来于乡镇与县市政府之间,行政费用提升,同时,财政手续繁杂,程序很多,财政资金调度成本很高,也影响了办事效率。

  不少乡镇领导人谈到乡镇工作的压力,都认为财政压力比过去少了。但是,在招商引资方面,完成税收任务方面,一般来说乡镇仍然有一定压力。总的来看,乡财县管虚化了乡镇财政,使得乡镇政府更像是县级政府的行政部门和办事机构。

  2.机构的垂直化管理。虽然近几年基层政府有了一定的扩权机会,但是这种扩权主要是在县市层面,是省对县市扩权。而县市对于乡镇总体上是在收权。现在,大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理,比如土地、工商、环保、城建、社保等,有的地方甚至连计划生育办也垂直到县里。有些地方,乡镇政府的财政所也已经改为县市财政局的派出机构,实行垂直管理。从乡镇政府内部和下属设置来看,基本的编制设置原则和机构框架,都是县市甚至县市以上政府直接决定的,乡镇本身也没有任何正式权力,如果说有权力的话,也只是在既定格局下人员调动和安排使用的权力。

  3.事权从乡镇向县市集中。诸如结婚登记之类的事情,过去都在乡镇政府办理,现在大多地方都直接收归县(市)民政部门。从近些年新兴的大量民生项目来看,诸如农业直补、困难户补贴等资金发放,基本上都是县市政府直接办理,乡镇的主要作用是信息收集整理。经济建设方面的权力,比如投资项目、征地拆迁等审批权限,乡镇则均无权染指。乡镇作为一级政府,不仅没有明确的执法权力,而且连一些具体的行政管理权力也没有。

  3. 强镇扩权局部兴起

  不同地区的乡镇变化趋势差异极大,在众多中西部乡镇权力弱化的同时,经济发达地区有些乡镇迅速崛起,其经济总量和社会管理的规模,远远超过一般地区的县市甚至地级市。比如长三角、珠三角地区的一些乡镇,常住人口达到十几万,财政收入达到三四十亿甚至更多。欠发达地方的乡镇财政收入常常只有几百万或者几千万,甚至百万人口的县市也没有这样的经济总量。乡镇的这种分化,不仅是经济规模问题,更提出了对于政府职能和社会管理的新要求。但是,在政府架构上,这些巨型乡镇还在套用国家统一规定的政府部门设置方案、人员编制方案,一个乡镇还只是几十个政府编制,显然是不合适的。更重要的是,管理这样一个巨型乡镇的政府,显然需要更高的权力配置,更加综合的政府管理职能。

  在不发达地区县乡财政一体化的大趋势之下,经济发达地区出现了一个方向相反的一个小趋势。一些地方开始大胆探索乡镇扩权的政府体制改革,赋予乡镇政府一个县市的政府权限,即强镇扩权。

  乡财县管起源于不发达地区不同,强镇扩权则起源于发达的广东和浙江等地区。2005年7月,中共佛山市高明区委出台《关于加强农村基层组织建设的若干意见》、《关于进一步完善属地管理体制的若干意见》等多个政策文件,将一些区级权力下放到镇街一级。

  同年9月,浙江省在绍兴县率先进行省级层面强镇扩权试点,赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。2005年,绍兴县农村综合改革领导小组办公室就选定杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水等5个镇,启动部分强镇扩权试点。 具体而言,建设、规划、内外资投资等有关立项、审批的职权,环保、安监、劳动、城建、林业检疫等检查权和部分行政处罚权,以及涉及建设项目的各项事务类权力,统统划归乡镇。过去由县有关部门审批的事项不再请示报告,乡镇可自行决断。对于需要上报省、市有关部门的审批事项,县主管部门收到扩权镇的文件后“见章盖章”,履行上报手续。同时,绍兴县规定,以2006年各镇地方财政收入为基数,超基数部分各镇享受增值税、企业所得税地方留成部分全额分成。而从2006年下半年起,县财政对5个新型城镇镇域内的土地出让净收益,实行全额返还。同时由镇党委书记兼任镇长,以提高行政效率。

  2007年4月,浙江省政府发出13号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》,赋予了省级中心镇部分县级经济管理权限和执法管理权,共涉及财政、规费、土地、户籍等十个方面,强化中心镇在农村科技、社会保障、就业等方面的公共服务职能;垂直部门派驻中心镇机构以及将主要干部考核纳入中心镇考核体系,主要干部任免须事先征求所在镇党委意见;探索中心镇执法监管改革等。随后,其他省份也开始有类似举措。其核心是权力下放,与强县扩权相对应,被称为强镇扩权。

  乡财县管和强镇扩权同时出现,说明中央来统一制定乡镇设置的传统做法已经不可行。过去按照行政级别来划分的办法已经不能适应,地方需要有更大的政府组织权来适应经济社会的多样化趋势。

  

  二、村庄治理

  

  村庄公共管理是乡村治理的基础层面,其中村级组织制度建设是核心。 民生建设的迅速推进带来了的村庄治理内容的变化,新的乡村治理力量组织因素进入村庄正在改变村庄治理的格局。公共服务供给的迅速增加解决了一些过去的治理危机,但是村庄治理没有实现根本好转,而且又出现了新的矛盾,治理的总体形势比过去更加复杂。

  1. 村庄合并的类型和机制

  近五六年,具体来说,是2006年新农村建设提出以来,村庄的最显著变化是合并,这是由基层政府直接启动和强力推动的。历史地看,上世纪九十年代后期在珠江三角洲、长江三角洲等发达地方,已经发生了许多村庄的消失,农民逐渐集中到规模较大的小城镇。这其实可以理解为最早期的村庄合并。但是,这些地方发生的村庄是自然发展出现的合并过程,显然其背景不同于2006年伴随新农村建设而发生的村庄合并 。

  1.1村庄合并的类型和问题

  村庄合并可分为地理性合并和管理性合并两大类。不论是地理性合并,还是管理性合并,村庄合并带来的体制性问题很多,基层政府需要处理很复杂的权利关系。

  村庄合并的典型形式是生活社区的集中化,或者说农村居民在聚居形式的地理上的改变,即部分自然村落的消失并伴随更具规模聚居小区的出现。本文将这种情况称为地理性合并。地理性合并的主要特征是农民上楼,即几个村庄的农民集中居住到特定的新社区中来,这种社区通常都是公寓式楼房。村庄合并还有另外一种非地理上的村落集中,是一种区划管理上的合并,我们称为管理性合并。这种合并主要是,将两三个甚至更多的行政村合并为一个行政村,核心内容是成立一个党支部,一个村委会。但是,在合并过程中并没有直接的自然村落集中。最近五六年,很多地方都开始这样的合并进程,并列入城乡统筹发展的地区规划。从全国来说,主要是这样规划中的大规模合并。已经合并的不多,但是规划中合并很多。山东省的诸城市,就在十年规划中将全市260个村子合并为90个村庄,但从实际进程中看,真正开始搬迁的只有五六个村庄。

  首先是村级集体财产的产权关系问题。在合并之前,不同村庄的土地所有和土地分配格局已经形成,基于本村范围的集体资产收益分配格局已经形成。如合并前村庄的债务如果平均分担到合并后的全体新村庄成员,(点击此处阅读下一页)

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