王崇敏:我国农村宅基地使用权取得制度的现代化构建

选择字号:   本文共阅读 745 次 更新时间:2013-05-22 10:56:03

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王崇敏  

  [20]虽然受现代社会、经济发展的影响,在某些领域出现了公法与私法日益渗透、融合的趋向,但并不能否认公法与私法这一基本划分,尤其是在我国长久以来公权力干预私权过多、长官意志严重的这种法治土壤下,私法与公法的划分更具有实际意义。但我国在宅基地立法方面历来具有公私不分,重行政立法、轻民事立法的特征。即便是2007年物权法,虽然确立了农村宅基地使用权的用益物权地位,但对其取得、行使等问题也没有详细规定,而是指引向了土地管理法等法律和国家政策。这样的立法设计,不利于私权的弘扬和权利的保护,难以体现以权利本位、意思自治等为特征的现代民法的权利、平等、自由、效益等基本价值取向。

  从私法层面上讲,需要把握的方向是:第一,设立[21]权利的过程要保障设立主体在法定范围内所享有的意思自治和行为自由;第二,保障宅基地使用权人所取得的权利的权能完整。现代物权的发展趋势是从“重归属”到“重利用”,传统意义上的用益物权虽然是对物享有占有、使用和收益的权利,但事实上,我国物权法所规定的国有土地使用权、农村土地承包经营权等权利人都有较大的处分的权利[22],对于现代意义上的宅基地使用权也应当扩大处分权能以此保障权利人财产权利的完整性、城乡土地权利的平等性以及权利人的意思自治;第三,私法制度应当促进提高资源配置的效率。在现代市场经济条件下,土地资源的配置服从效率标准,一切稀缺资源优化配置的必要途径是按市场需求流动或转让。现行立法禁止宅基地使用权的市场化配置,禁止宅基地使用权的抵押、严格限制转让等规定不仅使得宅基地使用权人取得的权利权能受限,不公平,而且导致了农村土地利用上的低效率,土地资源严重浪费。因此,应当从立法上允许按照市场来配置资源,减少政府行政权力对私人权利的过度干预。

  

  三、农村宅基地使用权取得制度现代化构建的设想

  

  基于上文对农村宅基地使用权取得制度的价值取向和总体方向的分析,笔者对构建现代化的农村宅基地使用权取得制度提出如下建议:

  (一)合理规定农村宅基地使用权取得的实质条件

  农村宅基地使用权取得的实质要件主要包括宅基地使用权取得的主体条件、限制性条件以及取得宅基地使用权是否以支付对价为条件等三个方面。

  1.合理规定宅基地使用权取得主体

  笔者认为,现阶段,坚持原始取得的成员性是必要的。理由如下:第一,从权利来源上讲,我国宅基地使用权制度是在特定历史条件下产生的,宅基地使用权来源于国家对在人民公社时期从农民手中无偿收回宅基地所有权而作出的一种补偿,是对历史的补偿;第二,受经济社会发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约,我国农村社会保障事业总体相对滞后,保障面较窄,保障水平偏低,与城市存在较大差距。在这种情况下,宅基地使用权仍然具有很强的福利性质,是农村村民最基本的生活居住保障。当然,在城乡二元结构消除,构建了统一的城乡社会保障体系后,可以考虑放宽宅基地使用权的申请主体条件以实现基本人权价值和财产权利自由及效益的立法价值的统一。

  2.合理界定宅基地使用权取得的限制性条件

  我国《土地管理法》第62条被称为“一户一宅”、“不得超标”、“禁止申请”条款,规定了对宅基地使用权取得的一些限制性条件,许多部门规章和地方政府规章对申请取得的条件做了规定。但对于何为一“户”、“分户”的标准以及已经享受无偿配置宅基地面积的家庭成员在分户后的宅基地标准计算中是否应当扣除等问题界定确不甚明确,各地方实践也不尽相同。事实上,由于我国农村各地观念的不同、经济状况的差别等原因,这些标准也很难一刀切。对于宅基地使用权申请取得的条件既要体现法律法规的原则性,又不能忽视各地实际情况。笔者认为,应合理界定宅基地原始取得的限制性条件。其要点在于一是强调农村村民一户只能“申请”[23]一处符合规定面积标准的宅基地;二是针对是否分户就能取得一处新的独立的宅基地,需要集体经济组织根据本村的实际情况而定。理由在于:中国按需保证供应建设用地的时代已经永远一去不复返了,未来的现代化建设,我们土地的供应只会是日趋紧张,不会缓解,这个紧张过程一直伴随着中国城市化、工业化、现代化全过程。[24]而根据现在建筑技术的发展水平和地少人多,用地紧张的基本国情,根本就不应允许随处挖一大块田地建一层颇有气势的平房然后配上一溜宽敞的牛栏猪圈,里面住上两三人。[25]因此,笔者认为,在偏远、人地矛盾不突出的农村,村内有空闲的宅基地可依申请人的申请在符合分户条件和用地标准的基础上单独设立一处独立的宅基地使用权;而在城郊农村等人地矛盾突出的地方,不再单独新增独立的一户一地的宅基地使用权,可以鼓励大户(大家庭)集中财力在一处宅基地(原有宅基地)上建多层住宅,甚至多户共同使用一处宅基地,设立共有的宅基地使用权,解决新增住房用地;同时,村集体经济组织要积极配合国土管理部门等国家相关部门,根据土地利用规划、城乡一体化的城镇建设发展规划,结合新农村建设,本着量力而行、方便生产、改善生活的原则,因地制宜、按规划、有步骤的推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设,引导农民居住建房逐步向规划的居民点自愿、量力、有序的集中。通过以上措施达到保障农民的居住权以及节约、集约用地的目的。

  3.对农村宅基地使用权取得是否需要支付对价国家无需干涉过多

  对于农村宅基地使用取得是否需要支付对价即是否允许有偿取得,我国现有法律并未规定,而有关宅基地方面的政策却是几经变化,从1990年规定有偿试点到 1993年禁止收费再到近两年来的重新确立有偿试点[26]。从政策的举棋不定可以看出,国家在对是完全坚持该制度的居住保障性价值还是实现其效率、财产价值有所顾虑。从法律角度来看,虽然我国实行物权法定原则,对于他物权的类型和内容予以固定,但是当事人就他物权的具体内容仍然享有很大的协商空间。只要他物权的设定主要涉及当事人双方的私人利益,而不过多地关涉国家利益和公共利益,法律没有必要对当事人的决策作出过多的干预。[27]因此,在符合土地利用规划和土地用途管制等强制性法律规范的情况下,农村集体在其土地上设立宅基地使用权是否收取使用费,属于所有权人与土地使用权人双方协议的范围,国家不宜干预过多。对此,在制度上应有选择的空间,由村自治组织通过村民会议讨论自主选择是否收取使用费;决定有偿使用的,村集体可以自主决定收费的范围、标准、方法等,而无需向国家权力机关(国土资源管理部门)层层审核报批,这是农村集体的应有权利,但应当备案,方便查阅与监督管理。对于有偿设立的,其收入归村集体所有,实行专款专用,主要用于村内基础设施和公益事业建设以及集体福利的改善等等。同时,应完善包括宅基地使用费在内的集体土地的收益分配制度,建立和完善相关费用的管理制度。

  (二)完善农村宅基地使用权取得的程序条件

  农村宅基地使用权是一种用益物权,基于其权利的性质和特征其原始取得程序应包括以下内容:( 1)由需要使用宅基地的申请人向村民委员会提出申请;(2)由村民代表大会或者村民大会讨论,村民代表大会或者村民大会依法做出是否设定宅基地使用权的表决,应有2/3以上多数通过;并将结果通知申请人;(3)村民委员会根据村民代表大会或者村民大会的决定与申请人签订宅基地使用权设定的书面合同,合同内容应当包括当事人的名称(姓名)、住址;宅基地的位置、范围;宅基地的用途;宅基地使用期限;有无宅基地使用权出让金及出让金的支付方式等有关双方当事人和宅基地地块的具体情况、宅基地使用权人和土地所有权人(集体经济组织)的相关权利和义务、当事人还可以约定违约责任,救济方式等等。合同自双方当事人签字盖章之日其成立;(4)合同的审批,即申请人与村委会签订书面合同后,将该合同报乡政府审核,并报县政府批准。合同自批准之日起生效;(5)办理登记手续。如此设定的理由是:首先,由于我国立法上并未承认物权合同,因此设定他物权的合同属于债权合同的一种具体类型,它仍然包含在债权合同之中,应当适用合同法的一般规则,[28]但是否发生他物权设定的物权变动效果,则需要根据物权法的规则做出判断。[29]第二,由于农村宅基地使用权的设立涉及到土地资源的合法利用问题,国家有必要对是否符合土地利用规划和土地用途管制等进行事先审查,所以,在该程序中,也有审核、批准环节,但该审核、批准应视为法律为宅基地使用权合同设立的特别生效要件[30],而非行政许可,对于当事人意思自治的合同内容、行政机关不能干预,合同审核仅限于国家公权力应有的范围。有学者认为,这使得基于合同机制的宅基地使用权取得的法律结构可以合理定位宅基地使用权的取得与行政审核、审批的关系,[31]笔者赞同,这种结构,比原有的单纯的申请—审批程序更符合法律的正当性,不仅体现了公权力对私权利的适度干预,而且尊重了集体经济组织的土地所有权以及宅基地设定合同当事人的合意。第三,关于登记的效力问题。对于宅基地使用权何时设立,应当遵循物权法的规则。按我国物权法第9条的规定,在其他法律没有特别规定的情况下,宅基地使用权是以登记为生效要件的。笔者认为现阶段,采登记对抗主义更妥,在条件成熟时再推行登记要件主义。目前,我国登记发证工作还远未完成,如果规定宅基地使用权自登记之日起生效,可能导致实践中很多农村村民的宅基地使用权并未设立,容易产生纠纷。采取登记对抗主义,当事人根据需要申请宅基地使用权登记,既尊重了历史,又为宅基地使用权流转的安全性预留一定的空间。而随着我国农村宅基地登记发证工作的进一步加强,已有的农村宅基地的登记公示问题将得到全面解决;同时,随着市场经济的发展,法律会不断承认土地承包经营权和宅基地使用权的可流通性,[32]推行宅基地使用权的登记要件主义就更具法律和现实的意义。

  关于农村宅基地使用权继受取得,转、受人签订转让合同后,应当将合同内容告知同村村民,征求是否行使优先购买权意见;经乡政府审核,并经县以上人民政府批准,自办理登记手续之日起取得宅基地使用权。旨在通过程序审查转让人资格、保障优先权、买回权的行使的内容,是转让保证在法律允可的限度内。

  (三)合理规定宅基地使用权人取得权利的内容

  合理规定宅基地使用权人取得权利的内容,赋予权利人取得的宅基地使用权是一项现代意义上的用益物权,充分体现其财产属性。除了占有、使用和收益权能外,适当扩大宅基地使用权人的处分权能,没有处分权的收益权在很大程度上受到限制,是难以实现的,应当允许宅基地使用权人以转让、抵押等形式进行处分。对此,需要注意两个问题:第一,扩大受让主体[33],即受让人可以是城乡居民,不仅仅限于本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的农户,但同等条件下本集体经济组织[34]及其成员有优先购买权。第二,通过规定宅基地使用权的期限[35]使宅基地使用权处分后宅基地最终能回归到集体所有权人手里,不至于所有权人的权利落空。宅基地使用权是他物权,他物权有期限才符合物权法原理[36]。因此,法律应当规定宅基地使用权的期限,改变现在的无固定期限使用的状态。

  (四)农村宅基地使用权人的期限

  现行法律没有规定农村宅基地使用权的期限,这在宅基地使用权禁止转让的情况下似没有问题。但在农村宅基地使用权可以转让的情况下,农村宅基地使用权的物权特征凸显出来,它作为一种他物权,设有期限才符合物权法原理[37]。通过规定农村宅基地使用权的期限[38]使农村宅基地使用权处分后宅基地使用权最终能回归到集体所有权人手里,不至于所有权人的权利落空。因此,法律应当规定宅基地使用权的期限,改变现在的无固定期限使用的状态。一方面保障集体所有权人的权利,另一方面,使相关当事人(宅基地使用权人、受让人等)对自己的行为有合理合法的预期。通过以上措施,保障宅基地使用权人和集体所有权人财产权利的实现、体现公平、效益、权利的价值取向。农村宅基地使用权期限是法定抑或约定?设定多长时间为宜?笔者以为,鉴于建设用地使用权、农村土地承包经营权期限均为法定,且农村左右农民意思表示的因素较多,建议农村宅基地使用权期限以法定为宜。至于期限,笔者赞同“将农村宅基地使用的期限规定为70年,到期可以自动续期。”[39]

  

  王崇敏,武汉大学法学院民商法专业博士生。

  

  【注释】

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文章来源:《当代法学》2012年第5期

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