汪玉凯:我国现阶段政治体制改革的若干思考

选择字号:   本文共阅读 2385 次 更新时间:2013-05-21 21:55:21

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汪玉凯 (进入专栏)  

  反对“以公压民”、“以大欺小”,严格约束公权力介入市场资本的并购等商业活动,最大限度地防止灰色权力的形成。

  第三,严格管束党政官员涉猎商业活动。按照国际惯例,建立可行的制度框架,规范党政官员的从政行为,包括他们离退之后从事商业活动的行为,并且真正执行已经建立起来的相关制度和有关规范。

  第四,限制党政机构重要官员的配偶、子女参与商业活动。割断他们与国有资本、国有企业的商业联系,从根本上消除灰色权力地带赖以存在的经济基础。在这方面,许多国家早已实行严格管控。特别是在官员担任要职期间,更是如此。中国与西方国家的重大区别在于,我国的党政官员没有政务官和事务官的区分。在西方国家,权力很大的政务官,都是随着政党的进退而进退。在中国,则不是。对于中国的领导干部来说,别说乡镇一级的官员,就是县一级的主要领导,当他们升迁到省市、部委乃至更高的领导职位以后,其多年的从政经历,完全可能形成与其利益攸关的庞大权力关系网络。一旦领导者个人的思想防线失守,腐败的领导者就会成为灰色权力的重要载体,能够在市场经济中兴风作浪,危害社会。如何从源头上防止灰色权力的产生、蔓延,已经成为反腐倡廉、进行政治体制改革的核心问题。

  第五,改革国有企业的内部管理方式。构建遏制灰色权力的制度框架,主要包括取消国有企业实际存在或套用的行政级别,建立国有资本运营者和国有企业管理者的队伍,减少党政机构官员与国有企业领导者之间的调动。少数确实需要在国有企业的监事会等担任领导职务的党政官员,或者再回到党政机构任职的官员,一律不拿高薪。在国有企业任职期间,其工资待遇不能超过同等公职人员的三倍。

  

  四、遏制政府特殊利益,是实现政治体制改革的至要

  

  美国经济学家道格拉斯•诺斯认为,国家有两种具体的职能:一是促进社会福利的最大化,二是追求自身利益的最大化。这两种职能有时是相互矛盾的。根据诺斯的理论,不同的国家侧重其中的一种职能,从而使国家区分为三种类型——“中性”的国家、契约的国家和掠夺的国家。在他看来,属于前两种类型的是社会福利最大化的国家。这类国家能够有效地提供产权制度安排,平衡各种利益集团的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一种类型的国家。这类国家以统治者利益最大化为己任,无心提供有效的产权制度安排。在应对各种利益集团博弈的时候,更倾向于捍卫统治者自身的利益。

  笔者认为,诺思的理论值得思考。作为国家的行政机构,政府主持国家的日常运转,需要且应当追求利益。但是,政府所追求的利益不能是自己的和不能单独成为自己的利益。首先,政府如果有自身的利益,那么政府的利益究竟是什么?其次,政府应不应该独有自身的利益即特殊利益?第三,政府能不能追求自身的特殊利益并使其最大化。对此,笔者的判断有四:一是政府确有自身的利益,这就是国家的利益。二是当政府利益同国家利益相一致的时候,与人民的整体利益也是一致的。三是政府如果把自身利益异化为不予它者分享的特殊利益,特别是追逐仅仅有利于自身的经济利益,实际上就是侵害公众利益。

  四是政府如果把自己独享的特殊利益演变成为既得利益集团,政府乃至国家就走向了民众的反面。原因有三:第一,不符合政府权力的来源;第二,不符合主权在民的基本理念;第三,承认政府拥有特殊利益并且可以最大化,是对公众利益的亵渎。

  然而,在现实的社会生活中,不少政府机构谋取自身的特殊利益却是人们看到的现象。在我国,政府既是国家利益的执行者,又是人民利益的代表者。从理论上说,国家利益与人民利益存在根本一致性;从实际来看,两者却常常表现出冲突。比如,中国目前的国富民穷问题,反映到分配领域,就会形成国家利益同人民利益的冲突。因此,既要看到国家利益与人民利益的一致,也要看到国家利益与人民利益的冲突,而且特别需要关注国家利益与人民利益的冲突。再比如,维持国家利益与提供人民福利的关系。目前,我国维持社会稳定的人员很多,费用很高。根据温家宝总理在《政府工作报告》中披露的数字,2010年,全国的公共安全支出已经高于当年的军费开支。国家利益给政府追求自身特殊利益,提供了很大的制度空间和政策空间。政府特别容易以维护国家利益为名,行谋求自身特殊利益最大化之实。国家利益也就成为政府侵害群众利益的借口。因此,政府的行为是否端正、制定的公共政策能否代表公平正义,理所当然地成为人们衡量某个政府好坏的重要尺度,成为社会公众评价某个政府是否追求自身特殊利益的重要指标。

  具体来说,我国一些政府机构存在自身特殊利益的表象和危害是显而易见的:

  第一,政府过度主导经济生活,导致政府与民争利。例如,政府招商引资或直接投资,独自经营城市,独揽土地的征用与出让等。现在,政府在城市周边拿地越来越困难。因为,农民都知道土地能够增值。而政府之前采取的城市化发展模式,形成了对农民的双重剥夺:一方面,农村向城市源源不断地提供廉价劳动力,农民工进城却没有得到基本的社会保障;另一方面,城市化变成圈地化。地方政府独占土地的增值收益,把农民排斥在外。

  政府与民争利还表现在,政府过多开办国有企业,国企官员享受高薪待遇。其实,政府主导国有企业,应该将国有企业集中在市场不能企及的公共领域,并且退出竞争性领域。同时,坚决废除国有企业高管层的高薪制度。对于轮回到国有企业和党政部门任职的官员,一律不能拿高薪。只是考虑到工作性质,这些高管的工资可以略高于在政府任职的同级官员。并且,总经理必须是公开招聘的职业经理人,其薪酬待遇与国有企业的业绩相联系。政府与民争利,强化了政府内部的特殊利益倾向,造成权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。

  第二,政府所支撑的庞大的官员体系,在世界其他国家也是少见的。例如,许多国家已经退休的领导人员不可能拥有专车,就连在职的官员也不可能有那么多人拥有专车。尽管社会对“三公消费”(公车消费、公款招待、公款出国)早有很多质疑,但这个问题长期不能解决,有些方面至今还是糊涂账。

  第三,政府的公共属性被自身的特殊利益异化。由于强势利益集团干扰太多,许多政府机构又过度关注自身利益,扭曲了社会利益格局。2008年,全国垄断行业就业人群只占全国就业人群的8%,却拿走全国职工工资福利的一半,形成巨大的行业不公。政府自身的特殊利益损害了公共政策的公正,导致政府公信力下降。应该说,近些年,我国发生的许多社会群体性事件,直接或间接地与政府的公共治理不当,甚至与侵害公众利益有关,值得我们警醒。

  针对上述种种问题,深化政府行政体制改革,是革除政府特殊利益,封闭政府权力出轨的必由之路。首先,最重要的就是,破除政府可以拥有自身特殊利益并将之合法化的思维。其次,界定政府、市场和社会的边界,严格限制公共领域的政府行为。从根本上说,政府只有不超越权力,不漠视权利,不乱作为,才能从根本上有效地遏制政府的违规行为和非法行为。再次,按照上述思路加快政府自身的改革,包括减少行政审批、降低行政成本等。

  

  (来源:中共中央党校学报 2013年2期)

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