姬亚平:古代行政诉讼初探

选择字号:   本文共阅读 600 次 更新时间:2013-05-21 06:26:41

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姬亚平  

  

  【摘要】法学界主流的观点认为古代是不存在行政诉讼的,但是,如果把“民告官”作为行政诉讼的基本特征来衡量的话,这种认识是不符合历史事实的。古代法律不仅允许“民告官”,而且方式多样。这种制度以儒家的民本思想为基础,有利于人民的休养生息,能够防范官吏滥用权力,维护封建专制统治地位的稳定,客观上也救济了老百姓的利益。当然,它与现代行政诉讼相比,还有多方面的区别。

  【关键词】行政诉讼;民告官;直诉;越诉;监察

  

  法学界主流的观点认为,古代是不存在行政诉讼的,行政诉讼产生于资产阶级革命胜利、建立资产阶级民主政权之后。例如,应松年教授认为“奴隶社会和封建社会没有行政诉讼,也不会产生行政诉讼。行政诉讼率先产生于资本主义国家……”[1],姜明安教授曾说“行政诉讼制度是现代民主和宪政的产物,在封建专制制度下,不可能产生对政府权力进行制约和监督的行政诉讼制度。”[2]但是笔者认为,这是一种想当然的看法,如果用行政诉讼的基本特征“民告官”来衡量,中国古代不仅存在行政诉讼,而且源远流长,丰富多彩,只不过没有出现“行政诉讼”这一概念罢了。行政诉讼的“民告官”特征有以下几方面含义:第一,原告是普通百姓;第二,被告是行使公权力的政府及其官员;第三,“民告官”的目的是维护自身利益,监督国家权力的行使;第四,官民之间的纠纷是通过诉讼方式来解决的。下面,我们来考察历史上符合“民告官”特征的法律制度。

  

  一、“民告官”的历史考察

  

  古代中国的确不曾制定行政诉讼法,也没有冠名以行政诉讼的制度,但是,历朝历代的统治者为了缓和阶级矛盾,维护其政权稳定,建立了多种救济制度来体恤百姓,安抚民生,防范并制止各级官员滥用权力。其中,符合“民告官”基本特征的具体制度有:

  (一)采风

  采风就是国家统治者派专人负责到民间采集四方风俗善恶,代语歌谣的活动。通过采风,统治者可以观政之清明,官之勤廉,同时也是国家提供的救济人民权益的最原始途径。《左传·襄公十四年》引《夏书》云:“每岁孟春,遒人以木铎徇于路,官师相规,工执艺事以谏。其或不恭,邦有常刑。”说的是周代曾设置“遒人”之官,其职责是敲打木铎于乡间道路,听取人民的呼声,征求人民的意见。春秋时代,管仲在齐国创造了“问事”的制度:“问人之所害于乡里者何物也?”“除人害者几何矣?”“问刑论有常以行不可改也,今其事之久留也何若?”[3]这实际上是统治者在直接听取人民控诉申告,以图为国除害,为民申冤。汉宣帝时,派使臣十三人,“循行天下,存问鳏寡,览观风俗,察吏得失。”[4]武则天置右肃政台,专掌“察州县吏善恶,风俗得失。”[5]可见采风是一种古老的具有救济人民权益功能的制度。

  (二) 直诉。是指在个别案情重大和冤抑难伸的情况下,人民可超越一般的诉讼管辖和诉讼程序,直接向最高统治者申诉的制度。从表面上看,这种制度仅仅是允许当事人越级诉讼,但从案件性质上看,往往是民告官案件,因为一般的民事纠纷和刑事案件是无需最高统治者亲自处理的,只有民告官的案件在地方上是很难讨得公道的,法律才特设此道。

  直诉制度起源于周朝的路鼓制度。所谓路鼓,即“建路鼓于大寝之门外而掌其政,以待达穷者与遽令,闻鼓声,则速逆御仆与御庶子”[6]。 在晋朝武帝年间,也允许击鼓直诉,当时所击之鼓称为登闻鼓。此后,登闻鼓成为历代直诉的重要方式。《魏书·刑罚志》记载,北魏太武帝时,宫阙左面悬登闻鼓,人有穷冤则击鼓,由主管官吏公车上奏其表。宋孝武帝时还允许冤抑莫伸者直接到御前陈诉。梁则创立了一种投肺函的制度《梁书·武帝纪》载天监元年诏曰:“夫大政侵小,豪门陵贱,四民已穷,九重莫达。若欲自申,并可投肺函。”

  唐朝的直诉制度则更为具体。其方式最初有四种:第一种是邀车驾。凡案情重大而不得伸理者,可于皇帝出巡之时,于其车驾行处,跪伏路旁申诉冤抑。《唐律·斗讼》:“车驾行幸,在路邀驾申诉。”第二种是挝登闻鼓。第三种是立肺石。唐时在东、西两京王城门外同时置有赤石,名曰“肺石”。凡老幼不能挝登闻鼓者,则可立于肺石之上,立于肺石诉者由左监门卫负责奏闻。第四种是上表。从负责受诉之主司方面而言,则要求对其所辖范围内的申诉,应立即受理,尽快闻奏,不得推诿或雍滞,违者依律治罪。《唐律·斗讼》曰:“即邀车驾及挝登闻鼓,若上表诉,而主司不即受者,加罪一等。” 此后,宋元明清,都有直诉制度,而且愈加完善。[7]

  通过直诉途径,最高统治者能够发现冤假错案,发现官吏为非作歹,通过对错案的纠正,对受害之当事人进行救济,进而达到正通人和之目的。

  (三)越诉

  即越级申告控诉,越过本司本管官员进行控诉。越诉因严重扰乱司法秩序,历代都严行禁止。但是,为了保护人民的正当权益,防止基层官吏滥用权力、堵塞讼路,古代中国历代王朝曾作出了许多例外的规定。表面上看它仅是一种诉讼程序制度,实际上这些规定目的在于提供行政救济的功能。正式允许“越诉”之法,大概始于宋代,宋律规定,司法机关对于下列渎职行为,当事人可以越诉:

  1.本管或该管官司不受理案件;

  2.将人民告申的案件交“所讼官司”审理,也就是交给被控告的衙门或官员受理;

  3.本管官司应回避而不回避;

  4.向监司宪司控诉官吏受贿不法。[8]

  宋代为何允许越诉?陈景良教授考证说,北宋末年,朝廷内外贿赂公行,横征暴敛,官吏违法科民严重。南宋初,金兵南侵,官兵沦为游寇,抢粮掠物,洗劫城池,南宋政权岌岌可危,而州郡官吏却“歌乐自若,殊无忧国念民之心”。这种情况如果继续下去,势必危及南宋统治者政权的安全。为了革除弊端,整饬吏治,南宋统治者一方面设立“民事被罪法”,重处官吏额外讲求、肆意科配的行为。另一方面增置越诉之法,扩大百姓的诉讼权利,以越诉悦百姓之心,从而达到宽恤民力,恢复生产、巩固政权的目的[9]。

  南宋高宗多次下诏,要求诸路监司,广加询访,“凡民间利病,官吏侵渔,无有巨细,咸得以闻。”[10]南宋法律规定,官吏受纳租税不依法律,许人户越诉:“民户合纳税租,不得合零就整,违者,许经尚书省越诉。”[11]凡州县官吏擅自科敛财物,无偿役使百姓者亦允许人户越诉。[12]

  以后的明清时代,均有类似制度。明代规定“若告本县官吏,则发该府; 若告本府官吏,则发布政司; 若告布政司官吏,则发按察司[13]”。清代规定“凡在外州县有事款干碍本官不便控告,……上司官方许受理。”[14]

  (四)监察

  监察制度是我国古代吏治的重要组成部分,最高统治者经常派员在全国各地巡回监察地方官吏,接受人民的申控,它既具有监督功能,又具有救济功能。

  监察制度的起源可以追朔到黄帝时代,据说那时就曾“置左右大监,监于万国”[15]。汉武帝时代建立了刺史制度,“刺史掌奉诏察州,以六条问事。一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸……”,这说明老百姓可以对官吏这六个方面的贪赃枉法、损害权益的情形可以向刺史控告,寻求救济或保护。

  唐代继承了汉代的六察制度,宪宗元和七年敕:“前后累降制敕,应诸道违法征科,及行政冤滥,皆委出使郎官御史访察闻奏。” 其中的“违法征科”、“行政冤滥”主要是针对官吏违法行政、滥用权力、损害百姓正当权益的情形。宋代设立转运司、提点刑狱司就是巡回监察官,他们可以直接受理人民申控,以发现和纠正冤抑、制止官吏不法。在明代,巡回监察官员民事、刑事案件的初审,但是,若是控告官吏违法滥权、贪赃枉法、刻薄百姓等情事,那就直接属于巡回监察官吏的监督、纠劾、处理范围,就可以直接受理,也可以移送或指定一定的衙门或官员审理,从今天的眼光看,都有涉及行政违法损害人民权益的情形,人民向刺史控告,实际上就是寻求权益救济。[16]

  (五)拿官

  拿官是明太祖朱元璋为了打击贪赃枉法、滥用权力、鱼肉百姓的贪官污吏,也为了保障人民的正当权益,专门给人民设立的一项特殊的救济制度。他明确授权人民捉拿贪官害吏送惩:“今后所在有司官吏,若将刑名以是为非、以非为是,被冤枉者告及四邻,旁入公门,将刑房该吏拿赴京来;若赋役不均,差贫卖富,将户房该吏拿来;若保举人材扰害于民,将吏房该吏拿来;若勾补逃军力士,卖放正身,拿解同姓名者,邻里众证明白,助被害之家将兵房该吏拿来;若造作科敛,若起解轮班人匠卖放,将工房该吏拿来。若民从朕命,着实为之,不一年之间,贪官污吏尽化为贤矣!为何?以其良民自辨是非,奸邪难以横出,由是逼成有司以为好官。其正官、首领官及一切人等敢有阻挡者,其家族诛。”[17]在朱元璋的号召下,常熟县陈寿六等三人把贪财害民的官吏顾英绑缚至京面奏,并因此获得重赏,在朱元璋的亲自过问下,因刁难途经淳化的嘉定县民郭玄二等绑缚害民弓兵赴京告诉,巡检何添观被砍脚戴重枷服刑,弓兵马德旺被枭首。[18]

  

  二、古代行政诉讼的特征

  

  通过以上考察,我们可以发现,古代的民告官制度与现代行政诉讼有许多相同之处,我们完全可以称之为古代的行政诉讼,它具有以下特征:

  (一)“民本”思想是古代行政诉讼的理论基础

  民本思想是中华民族在治国安邦的实践中形成的的智慧结晶。它滥觞于殷周时代,兴盛于春秋战国时期,经由孔孟建构为较为完整的思想体系,成为儒家政治理论的基石,且在历史上不断丰富和发展,成为中国传统文化中珍贵的历史遗产。

  民本思想强调人民是国家和社会的根本,并把民心向背看作政治兴衰的关键,主张国家以民为本,民贵君轻,王者应以民为天等。《尚书·五子之歌》云:“民可近,不可下;民为邦本,本固邦宁”。孟子明确主张“民为贵,社稷次之,君为轻。”[19]

  民本思想的价值理念主要表现在以下几个方面。其一,重民贵民。“民惟邦本”、“民贵君轻”等古训表现出对民众的重视。《左传》从国家兴亡的高度阐述了“民”的重要性:“国将兴,听于民;国将亡,听于神。”其二,爱民仁民。墨子主张“兼相爱,交相利”的爱民思想。其三,安民保民。国君的天职是“敬天保民”,《尚书》中云:“欲至于万年,惟王子子孙孙永保民。”

  可见,“保民”是民本思想的必然内涵。历代统治者都重视保护人民的基本利益。西汉之初,由于长期战乱,生产遭到严重破坏,以致人口锐减,经济凋弊,鉴于这种形势与秦之败亡,汉初统治者便采取了“与民休息”的政治,对人民采取轻徭薄赋、奖励耕织以及缓刑等政策,以恢复生产,发展经济,安定民心。以后的历代统治阶级为了稳定社会秩序,都重视与民休息,以蓄国力,以安民心,以固社稷根基。

  (二)维护封建统治是古代行政诉讼的根本目的

  孟子分析了夏商统治者失去统治地位的原因,为当时的统治者指出“得天下之道”:“桀纣之失天下也,失其民也。失其民者,失其心也。得天下有道:得其民,斯得天下矣。得其民有道:得其心,斯得民矣。”“保民而王,莫之能御也”[20]。其言语之中明显表露出“得民心”仅仅是手段,“得天下”才是目的。

  荀子曾说“君者,舟也,庶人者,水也,水则载舟,水者覆舟。”水对于舟,仅是渡河的工具,百姓对于国君,仅是统治的工具。这个比喻被后来的很多统治者反复引用。比如,唐代大臣魏征曾对唐太宗说:“民如水,君如舟,水可载舟,亦可覆舟”。唐太宗亦说:“君依于国,国依于民。刻民以奉君,犹割肉以充腹,腹饱而身毙,君富而国亡。故人君之患,不自外来,常由身出。夫欲盛则费广,费广则赋重,赋重则民愁,民愁则国危,国危则君丧矣。”[21]这些言论直白地表明统治者重民、贵民、安民、保民的根本意义在于维护统治地位的稳定。

  官吏是封建政府官僚机构的重要组成部分,各级官吏能否恪尽职守、勤勉职事,将直接影响统治阶级对国家的统治。因此,统治着高度重视"吏治",官吏的腐败问题影响着国家政治、经济、社会的稳定。所以,历代统治者向来重视对各级官吏的约束,防止其祸害人民,动摇统治根基。

  (三)古代行政诉讼具有救济百姓权益的功能

  行政诉讼的基本功能是救济当事人自身的权益,因此,与一般的检举控告不同,后者的直接目的是监督控制官吏,不见得与控告人自身利益有必然的利害关系,这也是行政诉讼与一般的对官吏监督制度的重大区别。

  古代的民告官制度既能够惩治违法的官吏,也能监督官吏廉洁勤勉,还能救济当事人自身利益,正因为如此,它才能称得上古代行政诉讼。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《陕西师范大学学报(哲社版)》2013年第1期

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