邹平学:抵触基本法还是符合基本法

——评香港特区立法会《议事规则》第57(6)条之定位
选择字号:   本文共阅读 490 次 更新时间:2013-05-18 23:00:44

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邹平学  

  

  【摘要】2006年立法会通过《截取通讯及监察条例》后,议员梁国雄向香港高等法院提出司法复核,指控立法会《议事规则》第57(6)条违反基本法。从法律解释的方法来看,《议事规则》第57(6)条不抵触基本法,而且还切合《基本法》第74条的立法目的,符合基本法关于政制体制的设计原则和精神。香港法院受理并裁决梁国雄司法复核案,尽管符合法治精神,但司法介入立法机关内部事务的方式未必是最妥当的。法院对涉及十分政治化的宪法复核的案件应当保持“司法克制”或者“司法自律”。法院在程序上对该起司法复核案作出本案不属于法院管辖予以驳回是较好的处理方式,否则可能会导致带来的问题比解决的问题还要多。

  【关键词】特区立法会;议事规则;司法复核;基本法;政治问题

  

  一、问题的提出

  

  《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)实施近10年来的实践表明,如何根据基本法的规定,建立健全机制顺畅、权威高效、互动良好的特区管治体制非常重要。就特区管治体制的内在环节来说,正确处理特区立法与行政的关系乃至理顺它们与司法的关系是特区政权体制强政励治的关键所在。一般认为,香港特区的政治体制可以概括为“行政主导,行政机关与立法机关既相互制衡、又相互配合,司法独立”。但实践表明,目前这一体制及其管治效果还没有完全实现基本法的立法意图。在相当程度上,行政机关与立法机关制衡甚多而配合尤嫌不足,关系不够顺畅,行政长官虽然号称行政主导,但“行政主导”能力还相当不足,整个体制的行政主导的特点因种种因素而弱化,政府的权能始终不强,声望不尽如意。与此同时,挟独立的司法权和终审权之威的终审法院及其下级法院在司法权的运用上日渐积极,试图在管治体制里拓展出自身刚性、有为的空间定位。这似乎显示出行政主导力不从心、渐趋弱化,而立法和司法趋于强势的端倪。

  完善香港的管治体制,提高管治效能,首先必须处理好行政与立法的关系。这里,我们不妨以《香港特别行政区立法会议事规则》(以下简称《议事规则》)作为一个观察的样本,香港有论者指出,香港立法会的“非正式权力远大于其正式权力。”[1]这其中又与直接规范立法会的运作和权能的《议事规则》有直接的关系。过往的实践表明,特区立法与行政在《议事规则》问题上,低调默契之中有歧见,平静磨合之下有暗流,但矛盾终究没有表面化,没有成为社会争拗的热点。这一切因2006年立法会议员“长毛”梁国雄提出的一起司法复核案而浮出水面,[2]因为这起案件标志着司法首次以宪法审查的面目介入了《议事规则》的争议之中,从而凸显了该问题的复杂性和敏感度。

  2006年8月立法会议员“长毛”梁国雄在立法会通过《截取通讯及监察条例草案》(以下简称《截听条例》)后,径向高等法院提出司法复核,[3]指控立法会主席范徐丽泰援用《议事规则》,以涉及公帑开支为由,否决吴霭仪和涂谨申二位“反对派”议员就《截听条例》提出的修订案这一行为,[4]违反基本法。这里就有一个《议事规则》是否符合基本法的问题。而早先,香港有学者质疑过《议事规则》有若干方面似不符合基本法的有关规定,似应予以修订。[5]政府律政司也曾有类似质疑。[6]

  立法会议员梁国雄向高等法院提出的该起司法复核案的背景和过程是:香港回归后立法会只通过一部规管截听法例,该法律只对窃听电话的行为做了一些监察限制,没有涉及其它秘密监察方式,极不完备。2005年8月5日,香港特区行政长官曾荫权签发了《执法(秘密监察程序)命令》,赋予香港四大执法机构:廉政公署、警务处、入境事务处及海关秘密监察的权力。四大执法机构在执行防止和侦查罪行任务以及履行保护公共安全和保安职责时,可进行电话监听、跟踪、录音、拍摄等秘密监察;同时规定此4个部门的首长需指定相当于高级警司或以上职级的人员,作为授权人员。执法人员在进行秘密监察前,须依照指定程序,向授权人员提出申请,授权人员根据指定条件,决定是否授权。若案件属紧急个案及有充分理据支持,可以口头形式申请,以后再补以书面记录。并制定了定期检讨授权的机制。此条例于8月6日起生效。该行政命令发布后,社会舆论普遍认为,秘密监察是法治社会执法的有效和必要的组成手段。在相关法律出台前,特首签发《执法(秘密监察程序)命令》,不失为一种比较好的过渡方法,以此可让秘密监察的手段合法使用。香港大律师公会则发表声明指出,特首曾荫权签发“行政命令”规管执法部门的秘密监察行为,是在“制订法律”;而立法权是由立法会独家享有,特首并无这项权力。梁国雄议员就此于8月16日入禀高等法院申请司法复核。梁国雄要求政府立即取消行政命令,并颁布回归前立法局通过的“截取通讯条例”,对截取以邮递或透过电讯系统传送的通讯提供法律监管,“以保障市民通讯自由”。[7]2006年初,法院判特首令违反基本法、没有法律根据。同时要求政府重新立法,不能以特首行政命令代替法律,并给予制订法律的宽限期,即《截听条例》必须于当年8月8日前通过并在宪报刊登。为避免出现法律真空,2006年2月,政府向立法会提出《截听条例》草案,条例草案二读前,[8]反对派议员提出了一百多项修订,立法会主席以书面裁示驳回修订意见,认为这些修订意见不符合《议事规则》要求,不能提交立法会全体委员会审议。范徐丽泰认为,修订议案不能涉及公共开支,因为《基本法》第74条规定立法会议员“根据本法规定并依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。”立法会《议事规则》第57(6)条规定:“立法会主席或全体委员会主席如认为任何修正案的目的或效力可导致动用香港任何部分政府收入或其他公帑,或须由该等收入或公帑负担,则该修正案只可由以下人士提出:(a)行政长官;或(b)获委派官员;或(c)任何议员,如行政长官书面同意该提案。”所以,范徐丽泰认定,议员就政府动议的法律草案所提出的修订,都不能牵涉公共开支,[9]如涉及,则依据《议事规则》予以驳回。此后,该条例草案经过立法会连续5天,合计50多个小时的马拉松式审议后,终于在2006年8月6日凌晨获得通过。这部社会多方关注的法律在保障人权、个人私隐与维护社会秩序、公共安全之间取得了平衡,有利于维护及巩固香港的法治。但该法是全体反对派议员拉队离场后,由余下33位议员以32票赞成三读通过的。

  尽管该项引起广泛关注的重要立法获得通过,但余波未了。民主派议员对立法会主席范徐丽泰在立法过程中根据《议事规则》,否决反对派议员提出修订案的做法表示了不满。梁国雄议员就向高院提请司法复核,指控范徐丽泰引用《议事规则》,以涉及公帑开支为由,否决反对派议员提出的修订案这一做法,违反基本法。他认为,《议事规则》规定立法会议员就政府提出的法案提出修订,如果修订提案不可以涉及到增加或减少政府的开支,这等于立法会修订政府提出的法案的功能名存实亡。而且《基本法》第74条只规定,如果增加政府的开支就必须由特首签署才可以提出法案,没有提到修订案。梁国雄议员的司法复核案主要请求有两项:一是要求法院宣告《基本法》第74条不关涉议员就政府提出的法律提案的修正案,也就是议员针对政府提出的法案再提出修正案不受第74条的限制;二是要求法院宣告《议事规则》第57条第(6)项违反基本法。梁国雄议员提出的司法复核,涉及的重要法律和香港政制问题有五:(1)《议事规则》是否抵触基本法;(2)立法会议员对法案的修订权是否可不受《基本法》第74条规定所限制;(3)如果法院裁决范徐丽泰所依据的《议事规则》第57(6)条规定违反基本法,那么立法会已通过的《截听条例》的合宪(合乎基本法)性是否存疑;(4)本案实质上是司法介入了立法内部事务,法院及法官干预立法会及立法会主席行使权力是否合乎基本法;(5)基本法所确定的行政主导原则,是否有因此改变为立法主导或者司法主导之虞。

  上述五个问题实际上可归结为四个方面的问题,一是《议事规则》的性质和地位是什么?二是《议事规则》第57(6)条是否抵触基本法?三是谁有权判断《议事规则》第57(6)条是否抵触基本法?四是梁国雄的司法复核案对香港的政制有何影响?下文将对上述四个问题作出初浅的分析。

  

  二、《议事规则》的性质和地位是什么?

  

  《议事规则》是立法会根据基本法自行制定的规则。《基本法》中明确提到《议事规则》的有两个条款,一是第75条第2款,该款规定:“立法会议事规则由立法会自行制定,但不得与本法相抵触。”这是规定《议事规则》效力依据的条款;一是第72条,该条规定:“香港特别行政区立法会主席行使下列职权”,并列举了六项职权,其第6项职权是:“立法会议事规则所规定的其他职权。”这是关于立法会主席职权的规定。此外,《基本法》还有两个条文隐含提到《议事规则》,一个是第73条(一),该条规定:“香港特别行政区立法会行使下列职权:(一)根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律;”另一个是第74条规定:“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案,……”。上述所指的“法定程序”实际上就是指《议事规则》。现行的《议事规则》由立法会于1998年7月2日订立,1999年、2000年、2002年个别条款进行了修订,共14个部分,93条。

  欲探究《议事规则》的性质地位,宜从它规定的内容入手。从《议事规则》的条文来看,它规定的内容主要有立法会的组成(立法会议员及立法会人员),立法会会期(立法会会期、会议及休会待续期间),议程安排(设想安排),会议文件(呈请书及文件),质询权运用程序(向政府提出的质询),声明及个人解释,议案,发言规则,会议规程,表决程序(包括特定议案的处理程序),法案的处理程序,财政拨款案的审议程序,各委员会的产生、人员组成、职责及工作程序(包括财务委员会、政府帐目委员会、议员个人利益监察委员会、调查委员会、议事规则委员会、内务委员会、法案委员会、事务委员会、专责委员会),其他事宜。从上述内容看,《议事规则》是从程序上规定立法会如何行使基本法所赋予的各项职权,如何处理好与行政长官、行政部门、司法部门的关系,以及议员如何从事议事行为的规则。它既要严格遵守基本法,不得与基本法相抵触,又要吸取香港原有《立法局议事规则》的行之有效的经验和做法,[10]还要遵循政治惯例和习惯做法。《议事规则》在性质上属于议会法范畴,议会法是议会审议讨论议案的习惯或规则的总和,在普通法里,只要它不与现行的高位阶法律或先例相冲突,它就是有效和有权威的。

  从基本法的规定来看,《议事规则》肯定属于立法会的立法,因为根据《基本法》第17条、第66条的规定,特别行政区享有立法权,立法会是特别行政区的立法机关。《议事规则》的直接法源和效力依据是基本法第75条第2款。《议事规则》和立法会制定的其他法律一样,法律效力低于基本法,不得与基本法相抵触。但《议事规则》与立法会的一般立法应有所区别:

  1.《议事规则》是立法会进行其他立法的先在性规则。尽管立法会是《议事规则》和其他特区制定法的制定主体,但《议事规则》规范立法会制定其他法律及决定有关事项的操作程序,因此根据法理,立法会必须先制定《议事规则》,才能根据该规则制定其他法律。事实也是如此,现行的《议事规则》由第一届立法会于正式成立的第二天,即1998年7月2日订立,它奠定了立法会正常工作的规则程序。

  2.《议事规则》制定程序与立法会根据《基本法》第17条、第48条(3)、第73条、第76条的规定所确立的法律的制定程序有所不同。《议事规则》不是经过立法会三读程序(这个三读程序本身即《议事规则》所确定的)制定的,它无须经行政长官签署、公布才能生效,它也没有通过(或事实上不需要通过)特区行政长官向全国人大常委会履行一般特区立法的备案程序。其他的法律中的法例均须经过立法会辩论、三读程序并经行政长官签署、公布和履行向全国人大常委会的报送备案程序。[11]

  3.《议事规则》的调整范围限于立法会内部机构的设置和议员的活动,它基本上不对立法会外的事务发生直接影响,它调整的事务和范围仅限于立法会内部。与立法会制定的其他法律相比,《议事规则》调整事务和范围是极其狭窄的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2007年第5期

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