冯兴元:财政联邦制与中国

——天则第474次双周学术论坛
选择字号:   本文共阅读 1424 次 更新时间:2013-05-15 09:30:04

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冯兴元 (进入专栏)  

  

  今天这个题目《联邦财政与中国》是基于我的一篇英文的文章——《财政联邦制:一个修正框架及其对中国政府竞争的分析运用》,这篇文章今年6月份在《当代中国》杂志发表。今天讲的主要是向大家汇报一下我的主要观点,分为六个部分。

  首先是概念的界定。因为我的这篇文章——财政联邦制,它背后与一般的传统财政联邦制假设不一样。一般的传统财政联邦制假设,就是第一代财政联邦制的假设是,政府是仁慈的,就是马斯格雷夫和奥茨的传统假设是,政府是仁慈型政府。我这里用奥尔布雷特的分析框架,就是政府之间存在竞争,政府内部存在竞争,政府内外存在竞争,政府竞争是比较普遍的。如果在政治生活中,竞争的特点就更加是决定性的,能够解释中国多级政府之间为什么纵向竞争非常厉害,横向竞争也非常厉害,为什么同样一个政策制度到了各地执行的力度、偏差程度都不一样?

  实际上绝大多数的经济学家,包括国外也是一样的,并不知道什么是财政联邦制,只知道名字很好听。财政联邦制说简单一点,就是说政府体系是分级政府体系,如果是一个点式国家或者点式经济体,不分级的话,就谈不上财政联邦制。因为它的定义就是,在不同的政府层面,划分政府的职能,然后配置财政工具到各级政府,就是理解哪些职能和工具最好要集中,哪些要分散。

  财政联邦制最早是马斯格雷夫和奥茨提出来的,它一方面是一种理论,同时它也是一种实践。在实践方面,涉及到按照财政联邦制的原则,划分政府间的事权和财权的财政体制,叫财政联邦制。从理论上来看,它有实证的理论和规范的理论。实证的理论就是讲是什么,因为有一套各级政府之间事权的划分、财权的配置,现状是什么,这是从实证角度。从规范角度就是说有一套财政联邦制的原则,中国、德国、美国与这一套原则的偏差程度怎么样,应该怎么样。既然有这样一套原则,就提出一些原则性的要求,应该是什么,实证回答是什么,规范强调应该是什么。

  中国的体制很有意思,就是说很多学者对中国的财政体制有不同的定位。我们看看如果从联邦制视角有哪些定位。在新帕尔格雷夫经济学大辞典里,格罗奈维根(Peter Groenewgen)认为我国属于“没有严格定义的联邦结构”;鲍尔认为“中国不是一个联邦制国家,但其公共财政体制具有联邦制度的一些特征”;黄佩华等认为中国的体制存在强烈的联邦制特点,经济以类似联邦制的形式运行。还有何梦笔(Herrmann-Pillath),就是我的德国导师,他认为中国经历了一场“静悄悄的联邦化”;还有一位蔡(Tsai)则把中国的体制称作为“正在演进中的财政联邦制(evolving fiscal federalism)”;克鲁格(Krug)等认为中国是一种事实上的财政联邦制;罗兰德等学者认为我国就是“财政联邦制(fiscal federalism)”;还有钱颖一、温格斯特、蒙特诺拉等很多学者,就是这一篇文章是这两位学者合作,那一篇文章是那两个学者合作,所以他们的观点是交叉在一起的。他们就提出来,中国是“市场维护型联邦制”,就是“中国式的联邦制”。这些学者称“市场维护型联邦制”是传统的“财政联邦制”的扩展。“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”均属于钱颖一所称的“第二代联邦制理论”。

  讲了这么多联邦制,尤其是前面那些,是不同程度地来定义,有一些学者认为近似于联邦制的特点,有些学者认为是事实上的财政联邦制,有些人就说中国就是财政联邦制,还有一些学者就认为中国是联邦制,他也不说是财政不财政。这里如果把中国的体制称为联邦制的话,它肯定是一种比喻,里面的问题非常大。可能在坐的专家也明白,就是说中国是集权下的分权,就是集权体制是一种大框架,然后是大框架下面有这样的分权。而且,中国的体制并不是以维护个人的自由或者个人的基本权利作为出发点。真正的联邦制恰恰是反过来的,一个是要维护个人的基本自由和权力,然后要有一个联邦的结构,政府要对市场提供辅助性的支持。市场能做的,政府不用做;地方政府能做的,上级政府不用做。也就是说,先是个人自由的维护,然后是分权,之后是最高级政府还要做点什么。这样来看,把中国称为联邦制肯定是错误的。

  把中国的定性作了一个罗列以后,就可以看看一般的或者是传统的财政联邦制理论提出了哪些框架、哪些原则,有哪些问题。传统财政联邦制的问题是:

  第一,它是仁慈性政府预设。我们可以看到政府的自利性非常强,是因为官员与每个一般的人是一样的,都是有很强的自利取向,但并不排除官员有利他的做法。

  第二,财政联邦制不考虑联邦制下政府权力的来源和限政的目的,只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率。因为马斯格雷夫和奥茨提出财政联邦制的背景是宪政民主的国家,就是我一会儿会讲到财政联邦制八项原则是隐含在联邦制国家这样的前提中,就是这两位作者都是在美国这样的宪政民主的框架下提出了财政联邦制理论。所以,对于他们来说,并不需要考虑政府权力的来源或者限政的目的,因为它是隐含在他们的理论里面作为前提。但是我们在用到其它国家,尤其发展中国家的时候就要注意了,单纯讲八项联邦财政制原则是完全不够的。为什么?更基本的,它不就是强调钱在这儿了,大家怎样分。政府事权在这儿,怎样配置财权?比较一下中国政府,大家就会发现,无论是上级中央,还是区域性的、地方性的,都是希望财政收入最大化,至少是趋向于收入最大化。在公权力没有限制,没有宪政约束的时候,有一位尼斯坎南,他是加州研究所的老所长,已经去逝了,他讲到预算最大化官僚模型,它基本上就是非常符合。所以这也是一个问题,就是说,可能传统的财政联邦制理论如果直接拿过来用可能是反宪政的。

  第三,传统的财政联邦制理论借用了联邦制之名,但是无论是否是政治联邦制国家无关紧要,只要符合它的标准,就是说你是分级政府,你是在不同政府之间来划分事权,配置财权,符合它基本的原则,那就是财政联邦制国家,它不管是否是真正的联邦制国家。

  所以,有三个这种理论上的问题。多数中国或国际上的经济学家不了解财政,所以说实际上不懂什么是财政联邦制,可能我自己到现在理解的也有偏差,这也是可能的,更不用说经济学家之外的了。可能说是财政联邦制国家或者不是财政联邦制,都是凭感觉,根本没有从学理上去梳理它。所以第三点就可以引起非常大的混乱。钱颖一老师,我也是很尊敬他的,但是他们称中国是“中国式的联邦制”或者是“市场维护型的联邦制”可能更容易误导我们一般的人,不是说他的理论有什么问题。他的理论的影响可能会比较差,会误导人。

  下面看一下财政联邦制的八项原则。这是公共经济学的一本书里面的,布郎写的《公共部门经济学》。回到刚才的定义,就是说各级政府有自己的事权,所以要配置财权。配置财权需要符合以下八项原则。这八项原则是多样性原则、等价原则、集中再分配原则、区位中性原则、集中稳定原则、溢出效应的纠正原则、基本公共服务的最低供应原则、财政地位的平等性原则。

  比如说基本公共服务均等化,就是多数人的想法和做法不符合财政联邦制的这一项原则。因为这项原则讲到的是基本公共服务实际上是最低必要程度的均等化,但是我们中国政府的官员、记者、学者都是根据自己的需要来理解什么是基本公共服务均等化。

  第一,多样性原则。就是联邦与州、地方的财政契约可以是多样化的。实际上,如果套到中国,90年之前,各种各样的财政合同反而是符合财政联邦制原则的。

  第二,等价原则。如果受益区这样大,受益区公民承担了成本,同时受益也是在这个范围,那是最有效的。所以,我们可以看到财政联邦制原则是有关联邦制的经济理论,它强调的是效率,解决的是经济效率。昨天我们在天则经济研究所也讨论过财政的公平与效率的问题,我专门讲到了,公平与效率是不可分的,不能用两分法。你可以把它放在一起讲,但是这边多了,那边少了,可能就是错误的。

  因为德国有一个秩序自由学派的代表,叫瓦尔特?欧根,他写了一本书叫做《经济秩序的原则》。我与我的德国导师在上海几年前就出版过这本书,最近又要在社会科学出版社出版。这本书中,欧根的观点就是,在一个公平的竞争秩序下,一次分配本身是有效率,而且是公平的,是社会的,不是反社会的。所以在一个公平的竞争秩序下,效率与公平是对等的,并不是取舍关系。他讲第二句话就是,社会上大多数不公平问题就是通过市场的一次分配就解决了,还有一小部分不公平问题可以通过合理的再分配制度来解决。这里我就想到,再分配制度里面就涉及到,如果再分配没有效率,比如说你是穷人,有工作能力不工作,拿到住房补贴或者住房,还有医疗补贴、学校教育补贴、生活补贴,全部加起来比你去工作还要好。这个社会肯定是既不公平,也没有效率。

  第三个就是集中再分配原则。这个原则还有下面的集中稳定原则,大家可以看到马斯格雷夫提到过财政有三大职能。第一条是稳定职能,第二条是资源配置职能,第三条是再分配职能。比如如果要稳定经济,那可能中央政府最合适。为什么呢?因为可以用货币政策、财政政策。如果是地方,它的溢出效应很大,地方的工具本身有限。还有再分配也是一样的,他说,如果地方来确定福利标准的话,会出现很多的以各种方式来寻找福利的丑剧。这两个原则看上去很好,但实际上是有问题的。比如说中国这样大,有一段时间北京的房价还在往上走的时候,三亚房地产已经在冰冻的时候。什么意思呢?就是说你的一刀切的货币政策实际上是不可行的。从理论上来讲,好像是集中地来推行稳定的政策,是最优的,实际上是次优的。为此我们提出一个替代的原则,就是“相对集中稳定原则”。这是一个修正,一会儿会给大家讲到。因为谈到了这个原则,在这里顺便给大家讲一下我们的一些修正,可能会更好一点。

  再分配也是这样的。中国这样大,如果集中到中央政府的话,就相当于现在有一个中央社保基金,主要是全国性的国有企业,它的福利、保险资金在那儿运作。如果全国的再统到中央的话,无论是一个基金还是两个基金,或者几个,要保值或增值的话,它要投资股市或者买债券。那么,它把钱投到哪儿就破坏哪个地方的市场。对不对?第二,如果要运作起来的话,实际上中国一个省就与欧洲一个国家一样大,那么你在哪儿付费并不重要,你在那儿付费,工作到这边来了,继续在那儿付费也可以,或者可以折算,关系转到这边来,但是把以前付费的折算过来就可以了。不一定要全国集中去搞,只要有协调就行。

  还有一个,像深圳发生的这种农民工要回家了,就把社保户头上的全部抽出来给农民工,这种做法是不对的。因为保险是基于大数定律的小概率事件,它是一种共济、互益,实际上对每个人有好处,尤其对于穷人。穷人更需要的是义务保险,当然最穷的人可能是需要救济,没有生产能力的。所以我们对“集中再分配”原则提出的修正是“相对集中再分配原则”。

  第四个原则是区位中性原则。地区性财政差异往往会影响关涉经济活动区位的选择,所以他说区位中性要使得无论生产区位也好,居住区位或者会议区位也好,如果各个地方的税率差距比较大,那么就会扭曲消费者的区位选择。这总体上没有错,但是有一个叫理查德?伯格的学者,专门在网上写了文章,反对把税收竞争写到财政联邦制原则中去。但是我们还是觉得“区位中性原则”并不是说要完全中性,所以我们还是要把它改为“区位相对中性原则”。然后加上税收竞争,因为有一定程度的税收竞争还是有必要的。像德国那样的所谓的财政分配转移制度方案,平衡以后,最差的州的人均财力是平均水平的97%、98%,就相当于没什么差别。那是不正常的,就是影响到效率,就是各个州,尤其是像美国、德国,它本身有州的权力。有时候让各区域政府能够在宪政框架去促进地方税源的挖掘,是一个好事情。有一定的税收竞争,能够良性地吸引投资者、消费者到本地来,所以我们觉得还是把“税收竞争原则”放进来。

  因为刚才已经讲到了除了这八项原则以外,其它一些更根本的原则,如果要给发展中国家看的话,就需要明显地放进来,而不是隐含地放在后面。刚才讲到个人权利的保护原则等等。

  集中稳定原则刚才已经讲到了。

  第六个是溢出效应的纠正原则。它是对等价原则的补充。受益区这么大,受益区的公民投了钱,然后受益区也是这么大,没有外溢性,是最好的,但往往是会有外溢。比如说,我在河流的中游,如果我处理污染的话,等于说上游的污染没有处理,我也帮着处理了。我处理了以后对下游还有好处,我如果不处理,(点击此处阅读下一页)

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