许小年:金融改革的启动路径

选择字号:   本文共阅读 521 次 更新时间:2013-05-10 21:42:12

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许小年 (进入专栏)  

  

  改革思路需要调整一下,应该是基层创新和顶层的总结与推广相结合,而不单纯依靠顶层设计。

  

  金融不能沦为政策工具

  好在2000年前后搞了银行改革,否则的话,银行体系无法承受“4万亿”和“4万亿2.0”的重压。

  

  过去我们一直强调政企分家、政金分家,但实际发生的与之相反,政府、金融机构和企业在国进民退大趋势下越走越近。以“4万亿”为代表的财政刺激政策大部分都货币化了,真正的财政投入不到2万亿,政府和国企的投资项目主要靠银行贷款,由金融机构出钱。在拉动内需以及产业政策的强力影响下,金融机构的独立性受到侵蚀,独立评估风险和收益的能力、根据风险和收益的平衡选择项目的能力不断降低,为政府的拉动内需和扶持重点产业服务,金融机构再次沦为政策工具。

  不仅是信贷、保险、资本市场,货币政策实际上也以稳增长为唯一目标。货币政策目标的官方表述虽然是多重诉求,例如稳增长、调结构等等,其实大家心里都明白,最硬的指标还是GDP增长,而且货币供应作为总量政策,不具备调整结构的作用,结果就是为了保增长而继续发钞。

  为了保增长,2009年前后的货币政策说是适度松宽,哪里是适度?分明是极度松宽,极度松宽的货币政策所带来的危害不仅是长时间的通胀压力,现在大家在菜市场、在超市里感觉到的通胀,和公布的CPI数据有不小的出入。更严峻的挑战是,由于长时间的低利率政策,造成了市场资金成本的扭曲,直接助长了一大批低效甚至无效的项目上马,这为中国经济埋下了很大的隐患。

  第一次货币和信贷的极度放松在2009、2010年,第二次放松就是民间盛传的“4万亿2.0”版。从2012年下半年开始,金融而不是财政,再次充当了主要的资金供应渠道。如果我们回顾一下社会融资总量对GDP的比率,2012年只比高峰期的2009年略低一点,当然,这一次主要是通过资本市场直接融资,而不是银行贷款。

  自金融危机以来,金融体系的发展,我个人认为是处于一种倒退状态,结果造成整个金融系统风险的上升。2000年前后我们花了那么大的力量进行银行改革,这个成果在这几年中基本消耗殆尽。现在回过头来想一下都后怕,幸好2000年前后搞了银行改革,否则银行体系无法承受“4万亿”和“4万亿2.0”的重压。

  

  首先要把坏账规模搞清楚

  我不认为中国会出现欧洲那样的债务危机。

  

  金融倒退给本届政府带来了巨大的挑战,如果要推进新的金融改革的话,首先要处理的便是历史遗留问题,具体而言就是金融体系中的坏账。坏账虽然眼下看不到,但历史经验告诉我们,每一轮投资高峰之后,都会有大量的银行坏账出现,没有一次例外。

  上一次的大量坏账是1993、1994年投资高峰中形成的,拖延到了1990年代末,实在拖不过去了,中央领导同志讲:一想起银行坏账,晚上都睡不着觉。所以在2000年前后我们搞了银行改革,清理银行坏账,充实资本金,国家补一部分,央行拿一部分,国有银行上市,社会融资解决一部分。这次拉动内需的投资狂潮之后,可以想象,必然产生大量的银行坏账,本届政府必须要处理这个问题,拖延、应付是过不了这一关的。

  坏账什么时候开始显现?有两个可能的触发因素,一个是经济增长继续放缓,企业经营状况恶化,现金流紧张,还款困难,坏账就冒出来了。实际上2012年的上半年已露端倪,但是2012年下半年的再度松宽把这个问题暂时掩盖了。第二个触发因素是房地产市场的调整,以及和房地产关联度非常高的地方财政。现在我们的政策相互矛盾,竭尽所能地打压房地产市场,但如果打压政策奏效,对金融体系意味着什么?如果房地产市场真的崩盘了,地方财政承担得了吗?

  执行“4万亿”政策以来,地方政府到底借了多少债,谁也说不清楚,目前披露的官方数据只有一个,那就是2010年底出自国家审计署的数据,是10万亿。但历史经验证明,这只是一个下限。我本人在下边做调研时,非常关注这个问题,碰到地方政府的财政官员,总要了解他们到借了多少债,到现在为止也找不到准确的数字。粗略的印象,在经济和财政状况较好的东南沿海,地方政府的负债大概是两倍于全年的财政收入。如果按两倍计算,2012年各级政府的财政总收入大约10万亿,10万亿乘以2就是20万亿,那就是国家审计署数字的两倍。最近看到一个半官方数字,是前财政部长项怀诚在博鳌论坛上给出的:政府负债30万亿。国外有研究机构估计,各级政府负债加总有可能高达GDP的100%,这个估计不是很离谱。2012年GDP50万亿,如果政府负债是项部长所说的30万亿,那就达到GDP的60%-70%了。别忘了,还要包括或有负债,也就是地方政府担保的负债。

  很多地方政府的债务用土地抵押,房地产市场一旦垮下来,土地卖不出价了,怎么还债呢?政府还不了的债不就是银行的坏账吗?现在金融机构看到土地抵押和政府担保就放贷,认为是优良资产,有没有想过,谁来担保地价和地方财政呢?所以我们说,金融的系统风险在上升。

  最近记者问新上任的财长,地方政府有没有可能发生债务危机。他说先要调查,了解清楚现在地方政府的债务规模到底有多大。这是很务实的态度,先搞清问题,再想办法解决。政府借了多少钱,违约的风险有多大,为了避免违约,需要多少资源投入。所以新一届中央政府在谈金融改革前,一定要做的事就是清理坏账。也许我把问题看得太严重了,希望没有这么严重,但真不可掉以轻心,先把问题的规模和性质搞搞清楚。

  债务不可怕,可怕的是借钱投了没有效益的项目,“4万亿”和“4万亿2.0”的项目有没有效益?看看高铁、城市地铁、机场、光伏、钢铁、有色金属、海运,没有理由感到乐观。

  坏账现在从金融机构的报表上还看不出来,因为“发明”了各种各样的做账方法,不是直接改数字,而是找“影子银行”、“影子金融机构”,联手操作。一笔贷款到期,债务人没钱还,监管规定不准展期,眼看要变成坏账,但临近年底,银行有KPI考核,坏账超标拿不到奖金。于是找个中间机构,做个高息的过桥贷款,还了银行的钱,明年开春银行再放款给这客户,还中间机构的钱,坏账就这样被掩盖起来。报表上的数字你敢信吗?我是不敢。

  即使政府负债已经达到了很高的地步,起码30万亿,像项部长讲的,或者高达GDP的100%——50万亿,我也不认为中国会出现欧洲那样的债务危机。政府负了很多债,它也有很多资产,不行就变卖资产吧,反正政府也经营不好这些资产。但是这一次变卖资产会比较难,经济下行时的资产价格可不比繁荣期,打对折、腰斩很正常,而且这些年国进民退,民间敢不敢买也是个问题,搞不好扣上“侵吞国有资产”的帽子,既有政治风险,也有法律风险。

  

  顶层放开+基层创新

  不靠顶层设计,顶层放开就行了,中国的经济改革从来都是先由基层创新开始。

  

  清理坏账之后,第二件事是金融的市场化改革。近年来逐渐扩大债券市场的方向是正确的,提高直接融资的比重。但是这里有一个问题,就是在扩大直接融资的同时,要强化预算约束,我们现在只提扩大直接融资,不提强化预算约束,一旦市场上出现违约,到头来又是政府兜底,这样的债券市场是没有用的。如果政府兜底,市场的定价机制和惩罚机制就全被破坏掉了。你必须要让投资者为他的错误决策付出代价,必须要用破产惩罚债务人,市场的定价机制和约束机制才能够发挥有效作用。要允许债务违约,这个市场就不会起到设想的作用。要严禁政府兜底,特别是为国企兜底,严禁违约时由政府埋单,否则扩大市场也没用。

  关于证券市场,我认为应该继续上一届证监会主席所推进的市场化改革方向,减少审批。上届主席上台伊始就放出一句话,IPO能不能不审呢?当然不必审,但后来就无声无息了。要放松对证券市场的管制,监管以信息披露为核心,而不是具体的管理。新主席说要保持政策的连续性,这是令人鼓舞的。

  对于PE(私人股权投资)、VC(风险投资)基金,同样也要减少管制。实际上,PE不需要监管,PE是私对私的事,你管得着吗?管的目的说穿了就是为了雁过拔毛,为寻租创造机会。银行也是同样,民营银行你管那么多干什么?他自己掏钱办银行,风险意识比你强多了,你没必要管那么严。

  顶层少管,少设计,因为顶层设计往往不靠谱。中国的经济改革从来不是靠顶层设计——顶层只要放开就行了,而是由基层创新开始的,靠诸如小岗村的农民、创办“傻子瓜子”的年广久、民营企业家。然后,中央把基层的创新合法化,作为政策来推广。自己闷在办公室设计,设计出来的东西拿到市场上一定碰壁,因为政府经济官员不在市场上操作,很多情况预料不到,看上去一个周全的方案,到现实中就不是那么回事了。

  我们的经济改革思路要调整一下,从顶层设计逐渐地转向更多地依靠基层创新,基层创新和顶层的总结与推广相结合,而不单纯依靠顶层设计。

  

  能不能把一行三会划归人大?

  央行越独立,越能有效控制通胀。

  

  最后谈谈货币政策方面的改革,这就是增加央行的独立性。

  世界各国的实证经验表明,央行越独立,货币政策越有效,也就是控制通胀越有效,央行独立性和通胀率高度负相关。政府永远追求GDP高增长,高增长才能搞就业,才能得到选票或者民众支持。央行如果不独立,政府就要让它发钞票,刺激增长,结果当然是高通胀。这不是什么新主张,而是国际上的共识,本届政府应该认真考虑,提高央行的独立性。

  我们的央行干脆是内阁的一个组成部分,直接听命于国务院总理,这样的央行无法执行独立货币政策。要提高央行独立性,能不能把央行划归全国人大,央行对全国人大负责?其实不仅仅是央行,金融监管当局也应该是独立的,?而不是政府的一部分,把一行三会统统划到人大去。监管机构从属于政府,会带有很多社会目标,成为政府执行政策的工具,而不能把精力集中到市场规则的制定和市场秩序的维护。我前面提到的金融倒退,政府、金融和企业不是逐渐地分离,而是越走越近,和我们的监管体系直接相关。

  在金融改革中,重塑微观机制比宏观层面上的调整更重要,厘清政府和企业的关系、政府和金融的关系、金融和社会稳定的关系,做到这几个方面的分离。最近习近平总书记的讲话提到政企分离、政府和金融分离,下一步要研究怎么落实。

  

  2013.05.03

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文章来源:《南方周末》

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