周其仁:拖泥带水的新体制

选择字号:   本文共阅读 597 次 更新时间:2013-05-04 23:45:04

进入专题: 湄潭试验  

周其仁  

  

  湄潭的制度改革试验非同小可。上文说了,真正稳定中国农业生产的家庭承包制,其实质就是与苏式集体经济彻底告别。划下这条基线之后,长期压在土地里的巨大农村劳动力,才可能向非农业、工商业和城镇经济释放。如此深刻的改革深化,当然不可能一帆风顺。

  一方面是继续推进。譬如湄潭试验经国务院批准正式立项之后,贵州省又做了两点颇为重要的改进。其一,决定延长农民家庭的土地承包期,从当时的30年不变,改为50年不变。其二,承包期间农户人口数有变动,在坚持“增人不增地、减人不减地”的前提下,试行“自愿有偿流转承包地”,也就是人口变多的农户,可有偿向人口变少的农户转包土地。

  说不上是惊人之举。但从制度变迁的视角看,这两点意义重大。因为湄潭提出的“增人不增地”还是有个前提,即“在承包期内”。到期后怎么办?当时之见,农户承包到期后,集体要把土地再次发包给农户。问题来了:再发包时,按什么准则进行?要不要考虑各家的人口、劳力?如考虑,按届时各家的人口包地,那增人户终究还是增了地,减人户终究还是减了地。

  贵州的解决之道就是延长承包期。本来1982年全国普遍实行了家庭联产承包制之后,第一轮承包15年于1997年到期,是年中央下发文件,要求各地按承包期30年不变的规定,“做好延长土地承包期的工作”(中共中央办公厅、国务院办公厅“关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知”,中办1997年16号文件)。贵州省为了贯彻落实,原来起草的文本也写了“全省从1994年起,耕地承包期再延长30年”,但省委常委讨论时,一致同意改30年为50年(见贵州省发,1997年24号文件)。

  这里产生了一个新的逻辑,即便仅仅只是在承包期内增人不增地,但只要承包期足够长,也就将农户间人口变化带给承包关系稳定的压力,减小到尽可能低的程度。何况上引省级文件还特别强调,“第二轮土地延包不准将原来的承包地打乱按现有人口重新发包”。如此假以时日,随着承包期继续延长和稳定,增人不增地法则就可能长久甚至永久得到执行。

  如此一来,那些人口增加较多的农户,就不能寄希望于过几年调一次土地,以便继续“享受”集体制“以有限土地无限吸纳人口的优越性”。承包关系长期不变加上增人不增地,彻底告别了集体的逻辑,农民家内的人口负荷要靠自己消化,要靠非耕地开发、非农业经营、甚至离乡背井谋生来应对,究竟转得过去还是转不过去,非经过试验,谁也没把握给予回答。

  为降低改革试验的风险,贵州方面还加了一项制度安排,那就是改无偿承包为有偿承包——农户承包土地多多少少要付一个价,不再像过去那样,反正生于斯、长与斯的,但凡地缘所在,人口与劳动力就对集体土地拥有与生俱来的权利——公社时期参与集体劳动和分配的权利,以及承包制后定期承包土地的权利。有偿承包的含义是,集体成员要付一个对价,才拥有对土地的成员权。

  我查到的有偿承包条款,最早出现在1987年10月的湄潭试验方案里,那是试验区领导小组对试验中一些问题的处理意见(共18条)。其中点明,土地有偿承包,承包户向集体经济组织缴纳土地承包使用费。同时,允许承包农户转包土地,鼓励有偿流转。据当时的调查记录,土地承包有偿标准为每亩水田每年收3元,每亩旱地每年收2元,自留地每亩每年收1元。2012年重回湄潭,读到一位当年试验区办公室干部的回忆文章,说湄潭的高台区55个生产队,到1988年8月为止共收取土地承包费11.54万元,占应收额的72%(郭永乐,2012)。

  有偿承包最大的功用是推进有偿转包。道理简单,承包权都是有偿获得的,转包土地当然不可能无偿。这实际上开了一个口子,当长期实行增人不增地之后,家内人口压力大、又倾向于经营耕地的农户,可以经由有偿转包,获得较多的耕地,改善人地比例,减弱新政策的压力。在制度上,有偿转让表明农户的土地权利,即使对其他的集体成员,也一样具有排他性。

  把家庭承包长期不变、承包期内增人不增地、承包到期不按人口重新发包,以及有偿承包和转让等元素加到一起,不难看到一个新的产权制度正在诞生。最重要的特征,是稳定了农民家庭的土地权利,告别苏式集体大锅饭,并启动按市场准则再分配土地资源的新机制。

  新体制的合法化,也是分步解决的。从湄潭县到贵州省,局部的尝试升格为合法的地方政策,一路上并没有遇到特别的麻烦。原因也明了,恰恰是贵州这样的地方,对日益狭小的耕地承载无限增加人口,再也没有容纳的余地。老式集体走头无路,是不需要费很大劲就可以统一得出的认识。所以,湄潭试验本来就是在省级政治架构的支持下申办、立项、启动、推进的,试验一旦有了结果,也很容易完成省级的合法化。

  再走一步,把增人不增地这一套变成中央认可的政策,难度就不免要大一点。虽然农户家庭在中国的历史传统悠久,而苏式集体经济引进来满打满算也不过只有几十年,但建国后革命思维占了绝对的上风,总把小农经济看得很扁,反正是落后、贫穷、愚昧、甚至动乱的根源;又把全盘集体化看得很高大,不仅代表新的生产力,而且是社会主义、共产主义的唯一载体。就算饿得没法改成了包产到户,其合法学名还是“家庭联产承包制”。谁向谁承包呢?还不是农户家庭向集体承包?“集体”还在,方方面面好安心。

  但“增人不增地”进一步要改的,正是“集体”。还不是小改,而是要根本消除集体内跨农户的土地细分、再细分。想想看,不需要跨农户、跨时期的土地再分配,真正实现了农户承包经营的长期不变,让有偿、出价、合约机制来处理农村人口与土地的结合方式,还要“集体”那个劳什子作甚用?

  所以湄潭、贵州的经验要升为全国性的政策和体制,路途注定不平坦。据段应碧讲,到1994年——湄潭的改革试验已经发生了六年——才在一个中央农村政策文件中出现了“提倡‘增人不增地’”的字样。为什么只是“提倡”,而不是“实行”?主要原因当是上层建筑里的看法不一。还要再过八年,2002年全国人大通过的《中华人民共和国农村土地承包法》,才在第27条明确,“承包期间,发包方不得调整承包地”——含义是不得以农户人口变动为由,随便调整承包地。一般认为,湄潭的试验经验,至此终于被国家立法所吸收。

  不过,该法规定的土地承包期是30年,而不是1997年贵州就通过了的50年。换言之,所谓“承包期内不得调整承包地”,也只以30年为限。过了30年承包期,发包方还是有权调整承包地。至于再发包时,要不要以当时各家的人口重新变动人地比例,这部全国性的法律也没有规定如同贵州当年规定过的那些限制性条款。

  此外,该法第28条还给依人调地一个希望,“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的”。这类调整是不是要等承包期满之后才得以进行?没有说。似乎是随时有地随时就可以调。

  即便是法律明令的“承包期间,不得调整承包地”,也没有全部得到执行。很多地方还是“大稳定、小调整”,根本等不到承包期满,依人调地,照行不误。个中的是非曲直,我们下周再谈吧。

  来源: 经济观察报

    进入专题: 湄潭试验  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/63608.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统