陈朋:基层社会管理中的信任流失:过程及机理

选择字号:   本文共阅读 1262 次 更新时间:2013-05-03 08:14:32

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陈朋  

  

  社会管理的根本目标在于构建良好的社会秩序。基层社会管理更是如此。良好的社会秩序不仅是基层社会管理得以实施的基础和前提,也是其归宿和落脚点。然而,秩序的构建离不开社会管理主体之间的合作,合作成为现代社会管理的永恒主题。在合作成为基层社会管理的重要议题时,如何推动合作则成为关键。从经验看,持久、有效的合作源于信任:信任是行动主体彼此相互信赖,进而保持友好交往的动力源泉。如果将社会管理视为一种博弈,那么缺少信任与合作的管理,将是零和博弈,人类也会因此永远无法走出“囚徒困境”。由此观之,以秩序建构为重要目标的基层社会管理,必定是浸润着信任的治理活动和过程。

  “信任作为政治资本的核心要素,不仅能够促进政治主体获得更多的权威影响和权力机会,同时也是政党执政基础和政权稳定的重要保障。信任过低意味着政治体系或政府行为丧失了民众的支持,政府在制定和执行政策的时候将会遇到更多的反对和阻力,并付出更大的社会成本。”[1]政治学者对信任给予了高度关注。国外学者围绕信任的缘起、内涵、测评方法及影响因素等重点问题进行了深入探讨,还有学者运用实证研究方法对一些国家信任的水平进行了定量分析。国内政治学、社会学、公共管理等领域的研究者,围绕信任的基本涵义、类型划分、当前面貌及提升路径等问题,展开了尝试性研究。这种建构性的研究,最大的价值在于为人们探讨如何提升信任水平提供了重要启示。

  然而,过于集中性探讨如何建构信任,而有意或无意地回避对信任流失的分析实则并不理性。基于此,本文借用2011年2月以来在长三角地区的农村和城市社区,通过参与观察和半结构式访谈调研所获得的资料,集中探讨基层社会管理中的信任流失问题。具体而言,主要思考的是:基层社会管理与信任之间到底有何关系?信任何以流失?信任流失的机理何在?

  

  一、信任:基层社会管理的逻辑起点

  

  虽然社会转型的诸多现实问题,引发了人们对社会管理的热切关注,但是目前对社会管理的定义远未形成一致看法。总体上看,基本形成了政治学、公共管理、社会学的三大分析路径。从政治学的角度看,社会管理可以定义为,基于谋求社会权利保障的目标,多元治理主体参与其中并努力发挥自治和调控的有效作用,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会公共事务以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务,进而推动个人发展和社会有序的过程。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上的重要讲话非常鲜明地指出,加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。这既是对社会发展面临诸多现实问题作出的全面反思和深刻凝练,也是对社会管理创新重要目标旨向的客观总结和理性架构。它表明,社会管理的重要诉求是构建良好的社会秩序,以为社会运行提供安全稳定的社会基础。

  秩序的建构对社会管理来说固然至关重要,但它是建立在信任的基础之上,信任对基层社会管理意义深远。信任从20世纪70年代开始显见于西方政治学界,并逐渐成为一个独立的研究领域。从传统政治学的研究看,信任主要表现为对政治主体、政治制度和政治共同体的信赖和支持。尽管研究者基于不同的研究目的,对信任作出了观点各异的解说,但在其本质含义上是一致的,都将信任看作是公众对政治系统运作过程及其结果的期待、信赖或信心。也就是说,信任是一种积极的政治心理,它可以表现为积极和支持性的政治情感、态度、信念。对于亟待互动合作的基层社会管理而言,信任具有三个层面的积极意义:

  其一,奠定良好的社会基础。是否具备一定程度的社会基础,是社会管理能否有序开展并取得实际成效的前提。这种社会基础一般是指社会成员对社会管理的支持和期待程度。如果社会管理主体与社会成员之间具有良好的信任关系,将有助于产生对社会管理的长远预期和良好期待,扩大公众对社会管理的支持力度,进而奠定社会管理良好的社会基础。纽顿认为:“通过互惠和信任,可以把个人从缺乏社会良心和社会责任感的、自利的和自我中心主义的算计者转变成为具有共同利益的、对社会关系有共同假设的共同体的一员,从而构成了将社会聚合在一起的粘合剂。”[2]帕特南对意大利地方治理进行了20多年的跟踪研究,同样证实了信任、规范等积极因素对地方治理的重要作用。

  其二,促进社会有机融合。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。这实际上就是社会融合。社会融合是“把个体结合在一起的社会纽带,是一种建立在共同情感、道德、信仰或价值观基础上的个体与个体、个体与群体、群体与群体之间的,以结合或吸引为特征的联系状态”[3]。但是,它需要建立在增进认同、强化信任的基础上。在这个过程中,人们的参与意识和行动趋向明显增强,参与动力更加充足,更愿意以平等的态度,畅所欲言地交流讨论公共事务,从而提高参与公共生活的积极性,顺利融入社会并成为其中一员,进而推动社会的组织结构逐渐从“原子化结构”向“晶体化结构”转变,实现社会一体化。

  其三,巩固基层政府的合法性基础。从经验看,在社会发育程度还未达到理想状态的当前情况下,基层社会管理离不开政府的积极推动和有效作为。在这种情势下,基层政府的合法性具有决定性影响。现实生活中,“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么这个政治权威就是合法的”[4]。由此观之,合法性根本上源于信任,它关涉的是让公众相信该制度能得以建立并持久存在的信念。立基于信任的基础之上,公众愿意相信政府的一言一行,愿意支持政府制定的公共政策,继而帮助政府提升治理绩效。基于此,政府的合法性基础将得以巩固,并能持久。

  综上所述,信任与基层社会管理之间具有显见的内在契合性,信任因之构成了基层社会管理的逻辑起点。

  

  二、基层社会管理中信任流失的过程

  

  信任的基本内涵及其与基层社会管理之间的内在契合性,明示了在基层社会管理中建构信任的正当性和重要意义。然而,不容忽视的是,信任在基层社会管理中却不断流失。“踢皮球”、“夸海口”、“玩游戏”、“潜规则”、“哄骗术”和新官僚主义等构成了基层社会管理中信任流失的主要通道。

  (一)“踢皮球”

  从理想型态讲,社会管理是主客体之间互相衔接、互动合作的过程。质言之,这个过程是在友好交往、团结协作的氛围中进行的。但事实上,囿于公众缺位的政绩考评体系和自上而下的干部任免体制以及社会力量发育的迟缓,当前基层社会管理的活动如何开展,绩效如何评估,效果如何反馈,并没有真正有效地实现政府与群众的互动。相反,出现了一种不负责任和不予理睬的行为取向。其最终结果和突出表现就是互相推诿:能推就推,能拖就拖。“踢皮球”是对这种行为的最好概括。

  苏南42岁的高中数学老师W讲述了他去补办职称证书的故事:2011年4月,由于家中失盗,W老师不得不去办理中学一级教师职称证书,最开始他拿着学校出具的证明去区教育局,人事科告诉他证书补办要去人社局职称科办理。来到一墙之隔的人社局。工作人员告诉他,此事不易操作,要向分管领导汇报后方可处理。半个月后,W老师再次来到人社局咨询,得知的结果是教师职称由教育局负责,因为具体评审事宜由教育局操办。为此,W老师又重新折回教育局并告知人社局的反馈信息。教育局人事科对此予以否认,依旧坚持此事由人社局负责。在W老师的一再要求下,人事科答应向领导报告再予以回复。时隔两周,W老师得到回复说,因为中教一级职称区教育局无权受理,只有市教育局才可以办理,因此其丢失的证书惟有市教育局才好补办。无奈之下,W老师来到市教育局人事科,了解此事后,市教育局人事科同样将其支到了市人社局。此后,他在市人社局的遭遇再次上演。经过数次来回的奔波和折腾,W老师最终决定放弃申请补办职称证书:“没办法啊,耗不起他们这样踢来踢去的。也真搞不懂,他们整天喊着为人民服务,可到底为老百姓做了些什么呢?太不可信了。”

  W老师在补办职称证书过程中的无奈和感慨,鲜活地描述了基层政府“踢皮球”的真实过程。正是在这种无数次的相互推诿、踢来踢去的折腾中,促使当事人产生了“太不可信”的认知。

  (二) “夸海口”

  “有事找干部,干部就在您身边”、“干部是块砖,哪里需要哪里搬”、“永远做群众的贴心人”是很多地方的标语。从党的群众路线的角度来考察这些标语,其意义深远。但是在很多情况下,这些标语的政治宣讲意义远远大于其实际功效。换句话说,这些标语更多的情况下成了基层社会管理中政治上永远正确但实际运行很难的口号。

  2011年6月5日,浙江东南沿海发达小城的H镇,36户居民高兴地盼来了老城区旧房拆迁改造。按照规划和前期的协商结果,每户将获得一套与原产权面积相当的住房,以及数额相当可观的补偿金。也许正是在这些美好预期的引导下,36户居民全部按照政府的要求,如期搬离老城区,入住政府统一规划的新房。但是,事情远未因此结束。对于这些居民而言,其诉求主要是两个方面:获得住房和补偿金。现在住房的问题已经解决,但是政府当初承诺的补偿金还没到位。因此,他们多次到建设局和信访局反映问题,并要求政府按照承诺予以尽快落实,但时至今日依旧未能如愿。

  之所以出现这种情况,笔者了解到,主要是政府当初急切想推动旧城区改造,于是在相关条件上作出了调整,有意拔高了承诺。对于这种有意拔高的不实承诺,目前正处于上访阶段的居民将其称为“夸海口”。“其实,当初商谈的时候,我们就觉得条件过于优惠,甚至有点不靠谱。但觉得这个事情是政府做的,应该不会忽悠人,所以就同意了,可谁知通结果是这样呢?”“我们不是一定要这个补偿金,但是政府既然承诺了,你就得兑现啊。不然,你以后说话谁还敢相信?”“这种言而无信的行为,让人生气,让人气愤。下次再有这样的事情,没人再相信了。”在访谈中,愤愤不平的居民极尽埋怨和“控诉”。事实确实证明,2011年11月,当镇政府再次提出要改造拆迁另一地块时,其居民引以为戒地提出先建房和支付补偿金再搬离的要求。“因为,不能保证他们不会再做那样的事,还是提高点警惕比较好”,一位居民如此调侃。

  2012年5月,人民论坛网围绕“官员承诺可信度”的问题进行了网络调查。调查结果显示, 46.65%的受访者认为“承诺往往不能兑现,诱发官场浮夸之风”。对于“如果以5为满分,表示非常信任;1为最低分,表示非常不信任,您对官员承诺的信任度如何”的问题,50.42%的受访者选择了“不信任、非常不信任”,而选择“非常信任”的受调查者最少,仅占0.72%。由此可见,有悖于信任建构的“夸海口”对政府信任之消极影响。

  (三)“玩游戏”

  汉字具有丰富的含义,但也正是其丰富的含义,容易被“误读”。这种误读主要是基层政府在解读和执行政策过程中喜欢玩文字游戏。2011年11月9日,苏中一工业发达重镇的19位征地拆迁农民代表聚集在区信访局,要求“给以明确的说法”。其缘由是:该区不执行征地补偿的有关规定,并且不履行既有承诺。

  按照这些上访农民的说法,在被征地之初,区镇政府答应按照省市有关规定准时足额兑现补偿,但事实上并非如此。如征地补偿安置费用必须在三个月内全额支付,而且不得分期付款。但是征地结束快半年了,补偿仍不到位。之所以如此是政府不讲信用,不愿意兑现承诺。对此,区镇政府回复说,他们并没有不遵守承诺,《市政府关于调整征地补偿安置标准的通知》确实有相关规定,但也说明得很清楚:这是在征地补偿安置方案批准之日起的三个月内。因而,虽然现在征地已经半年多了,但是征地补偿安置方案并没有正式批准,所以据此而言,不存在农民所讲的不遵守承诺。19位上访代表又提出:有些农户虽然获得了置换土地,但对置换的土地并不满意。对此,政府回应说,置换出来的土地,其“质量和数量是相当的”。至于如何相当,则经过了土地专家的论证和勘察。这种做法是符合“农村集体经济组织如未能调整其他给被征地农民继续承包经营的,必须将80%的土地补偿费支付给被征地农民”的规定,因而不能说政府违规操作。如果农民坚称置换的土地不合乎“质量和数量是相当的”规定,则需要拿出具有说服力的证据。

  显然,在这起故事里区镇两级政府是在与这些征地拆迁农民玩文字游戏,(点击此处阅读下一页)

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