丁学良:顶层设计要靠基层“给力”

选择字号:   本文共阅读 1114 次 更新时间:2013-04-23 21:27:07

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丁学良 (进入专栏)  

  

  最近几个月,在国内主流媒体上一个提法频繁地出现,并引起广泛的关注——“改革方案需要顶层设计”。我认为,中国新一轮改革方案在设计过程中虽然必须“顶层”作业,但是,如果在设计图里,这类方案没把“基层”置于关键的功能地位,那么可以百分之百地预言,这类改革方案不论制定得如何引人入胜,多半会沦为纸上谈兵、水中捞月、昙花一现,过若干年月之后,再一次博得人们的惋惜长叹。

  读者诸君中若有人对这个开场白质疑,那我就要提请阁下花费几天乃至几周的时间,把中国改革开放以来大约35年的曲直历程翻阅回顾一番,你就会一目了然:凡是那些把基层参与紧紧扣入其中的改革方案,一定导致了中国经济和社会的多方面细微而又深刻的变化和进步,即便这样的方案制定和推出之初看起来并不十分耀眼。而那些只局限于“顶层”作用、“基层”缺位的改革方案,无论说得怎样头头是道,大体上都属于“中央空调”——上面说得到,下面没做到。

  国际学术界从事比较社会研究的大师,不管是白皮肤还是黄皮肤还是黑皮肤的,都会给学生们强调(本人无数次地被强调)一点:在中国这样的政治文化传统里,一个经久不息的制度常量——也就是说贯穿很多世代、渗透不同政权体制的深层要素——乃是“精英政治”(elitepolitics),这个“精英”主要指的就是行政系统里能够拍板决策的官员。所以在这个意义上说,中国历来的政策设计都属于“顶层”作业,它们大多数都起不到它们声称要达到的正面效果,根本原因就是“基层”被排斥在外,发不了“功”。

  现任“博源基金会”理事长的秦晓同志,在我们小型研讨会上发过的众多言论中,最叫我难忘的就是他的这段妙语:邓小平当年发动改革时那句“摸着石头过河”的话,朴实无华,却具有那么大的威力,关键就在于邓小平是号召全国人民不论务农务工在城在乡有文化没文化,统统都可以去“摸石头”,所以就“摸”出一片新天地来,立马改变了全局。而越是进入1990年代以后,越是只让普通老百姓“被摸”,于是新观念、新思路、新做法、新体制就越来越少见了。因此,中国的改革事业,只有千军万马都主动参与摸索新路子,才有广阔的前景和无限的活力。

  让我们再以最近的廉政建设的例子来说明这个“基层更给力”的道理。全世界都看到,中共十八大以来中国在反腐败领域里出现的势头如此强劲,关键乃是普通中国公民可以运用多种多样的渠道,特别是通过微博,举报贪污受贿、不明巨额财产的具体人和事。而在这之前,在多数地方,反腐败基本上是“空对空导弹”,上面讲“如何如何”大力反腐败,往下却少有具体实在的强力动作。普通老百姓“被满意”,难以积极参与举报嫌疑和追踪证据,反而常沦为有权有势者的打击报复对象。

  最近几个月来的新形势证明,普通中国公民是中共中央纪律检查委员会最有力的监督官员和清除腐败的“牙齿”,而且免费提供优质服务。只要中纪委长期倚靠这些免费的公民服务,中国的廉政建设一定会希望大增,因为普通老百姓是腐败行为的直接受害者和目击者,有心、有意、有信息、有韧性主动参与反腐败。

  看几起实例,诸如陕西省神木县的“房姐”龚爱爱之被当地警方刑事拘留,随后接连传出的“房叔”、“房婶”、“房妹”和“房祖宗”的消息,等等,这类事件得以曝光的一个重要原因是互联网发生的变化。以前类似的传言都有,但很难和具体的地点和人名联系在一起,人们一般听到这些消息时都把它当作是民间的传说。

  但十八大以后出现的一个最大的不同是,很多涉及低层或中层官员不明财产的消息可以在微博上停留很长时间不被删掉,得以有许多细节跟进,有助于纪律检查部门和司法机关进一步立案追查核实直至处理。这才是最重要的区别。

  微博在十八大以后所起的作用,超过了过去很多年里地方反腐败机构加起来所起到的作用。这从一个重要的公共政策领域证明:“基层”在中国的改革进程中是多么至关重要!中国实在是太大,地域实在是太广,层级实在是太复杂,官员实在是太众多,利益实在是太错综,无论“顶层”是多么的尽心尽力去限制下属、清除腐败,也管不过来。只有各地区各单位的“基层”积极介入、主动卖力,才能使一个好的廉政建设政策或法规,产生实际的威力、明显的效果。

  微博只是自下而上的廉政建设的一种手段,还有其他手段也相当有效。其中一个重要的反腐机制是设立常规的官方网站,把反腐廉政系统对过去两三年内收到的自下而上的举报事例的处理进展,尽可能反馈给公众,如:有多少已立案调查?多少已被处理?这样的公开网站是法律保障的透明窗口,让反腐系统工作的中下层公务员把他们看到和处理的具体案例,可以进行对照;进一步让普通公民把他们看到和举报的具体案例作对照核实。通过这种对反腐具体进展的及时透明的反馈,构成体制内外密切的双向互动。

  全球经验都证明,反腐廉政建设不管在多么发达的国家,如果仅靠几个本系统的专业人员是无法收集和核实巨量信息的。对中国这样的超大型国家更是如此,必须把“顶层作业”即自上而下的监控,建立在“基层参与”即自下而上的监督之上。这两个过程越是有透明度,就越是有效。这种借助现代信息技术的法制办法,在韩国等地方也被证明比老办法更有效。

  一句话,在目前的中国,反腐若只是专业机构的“特权”行为,就很难取得持续稳固的成果。更进一步,如果中国的“顶层”让“基层”参与反腐败的做法延续下去,逐渐形成一套稳定的廉政建设制度,那就会影响全中国的一切领域,包括经济在内。那对中国的制度转型、社会进步、民生改善、政治进步、军队建设、文化道德、教育科技乃至对外关系,统统都会产生深远的影响。这乃是千秋大业。

  从今以后的十年里,不仅在反腐败的领域,在中国改革的各个领域——经济的、社会的、法律的、文化的、教育的、环保的、技术的、行政的、政治的——无数的中国公民,包括很年轻的干部、很有公共责任心的专家学者,都期待着中国最高层在政策制定和贯彻实施的过程中,能够更多地注意和依赖持续的自下而上的“给力”,而不是老把注意力放在自上而下的“单行道”上。两百年来中国一波又一波的维新、改良、改革的漫长曲折历史反复昭示:少了“基层”参与,再好的“顶层”设计也不管用。

  (作者为香港科技大学教授)

  来源: 南方周末

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