刘尚希:中国财政风险的制度特征:“风险大锅饭”

选择字号:   本文共阅读 3513 次 更新时间:2005-04-04 22:00:49

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刘尚希 (进入专栏)  

  

   无论从可用于抵御债务风险的经济资源来分析,还是从经济运行变化引出的政府支出责任和义务来观察(刘尚希等,2002、2003),我们不难发现,我国财政风险具有明显的发散性特征,已经在日益接近临界点。

  

   政府的公共资源,无论是存量,还是流量,实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效,财政流量规模在不断地扩大,其占GDP 的比重在不断地提高,但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量(流量)在不断地扩大,而公共债务也在飞速增长,这不只是表现在中央政府,也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债,但各级政府大搞"准财政"活动,政府融资在部门利益的推动下迅速扩大,未来资源被加速使用。另外,在转型过程中,社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加,这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之,我国财政风险有不断扩大的趋势,或者说,正日渐超出社会公众可接受的风险程度。

  

   这种状况的出现有某种必然性,从世界各国来观察,也具有某种共性,这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看,这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的,是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此,要究其原因的话,财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说,这是改革滞后于发展所导致的。

  

   进一层分析,整个改革的滞后,形成了一种风险传导机制,使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中,"百川纳海",致使财政风险不断扩大。

  

   一、"风险大锅饭"的制度性存在

  

   改革打破了"利益大锅饭",而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的,使社会形成了多元化的利益主体,并使其各自有了明确的利益边界,原来你中有我,我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说,通过20多年的改革,形成了一个有效的激励机制,各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业(包括金融企业)、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰,由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。

  

   但另一方面,风险责任的界定却是相当模糊的,甚至根本就没有界定,仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大,最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来,政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施(注:1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币,以充实其资本金;1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币;2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元,为其股份制改造做准备。),最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。

  

   (一)政府替国有企业承担风险

  

   尽管自20世纪80年代以来,国企改革一直是整个经济改革的中心,但无论是两步"利改税"、承包制,还是现代企业制度,都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到,"盈了归己,亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化,政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利,如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利,但经营过程中的各种风险,如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说,我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来,企业经营者的避险动机严重不足,在投、融资过程中往往是只注重短期利益,忽视未来的成本,从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此,国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。

  

   在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前,以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性,也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖,并一直持续到现在。

  

   1.激励与约束不对称

  

   搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成",到80年代的"利润承包",都以"减税让利"为主要的改革思路,寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代,提出转换企业经营机制,建立现代企业制度,改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自主权"上,试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自主权的落实,却造成了普遍的"内部人"控制,所有者的监督形同虚设,所有者的权益得不到保障,而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下,国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入,市场竞争日益激烈的环境下,强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动,至于其背后的风险则考虑不多,甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

  

   这样,激励与约束不对称造成的后果,不仅是导致政府拥有的经济资源减少(资产流失和资产收益流失),而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务,并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等,这些活生生的案例,最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明,没有在政府的预算报告中反映出来,从而表现为政府的隐性债务。

  

   2.国企信息不透明

  

   每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱",不仅社会公众不了解,政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业,实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司,这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定,信息不透明也造成了多重的危害,如虚盈实亏,使所有者权益虚假;资产转移,使所有者权益受损;高风险投融资,给所有者带来大量隐性债务;监控失效,造成"内部人"控制,如此等等,不一而足。但信息不透明的最大的危害,是隐藏了企业经营过程中的各种风险,这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害,而且会误导政府宏观决策,容易误判国有经济的整体状况。同时,这也给社会公众造成错觉,致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险,加大政府作为公共主体的未来支出压力。

  

   3.国企职工的"人质"效应

  

   人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说,不怕资产流失、不怕企业亏损,最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此,长期以来,政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法,明明知道企业亏损严重,债台高筑,但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款,让企业苟延残喘。其目的就是一个,把那些国企职工养起来,以减少公共风险,稳定社会。在社会保障制度还不健全,或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前,政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来,国企职工成了各级政府的"软肋",同时也成为经营者转移风险的最佳借口。

  

   在某种意义上,经营者以企业职工为"人质",可以不断地向政府提出各种要求,政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策,如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束",在这种情况下就变得更软了。但这时,政府与国企的关系已经不再是"父子"关系,而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变,政府对国企的政策只能是"激励+激励",而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任,实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来,尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施,试图把"养人"和支持企业分开来,减弱国企职工的"人质"效应,但效果并不理想。

  

   (二)公共预算对政府行为的软约束

  

   发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动,也就是说,政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。

  

   财政收入是政府活动的经济基础。一般而言,政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中,正如毛泽东在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的:"国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程,并以法律的形式确定下来,政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中,政府的活动并不受预算的限制。表面看来,这是预算外资金的存在所导致的。其实,不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动,而是相反,政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府,普遍形成了这样一种思维模式:"预算内保吃饭,预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下,预算无法约束政府行为,相反,政府的行为处处在左右预算。

  

   由于缺乏预算约束,政府活动的范围可以说"漫无边际",几乎是想干什么就可以干什么,基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下,政府产生了大量的"准财政"活动,其引发的后果不只是预算外资金的泛滥,削弱了健全的财政基础,增大了财政的脆弱性,而且,给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成,在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下,要么是通过收费,要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱,最后交给财政兜着。短期内,这不会造成什么大的问题,但若长期这样,就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。

  

   看起来,超越预算行事是一种消极的举动,实际上是不顾政府财政风险的短期行为,也许对短期的事业发展和经济增长有利,但在长期不可持续,累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。

  

   (三)中央与地方的财政关系模糊

  

   在现行行政体制下,下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务",上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务,而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。

  

分税制设立中央税、地方税和共享税,建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权,完全控制了税权,而且也集中了超过50%的全国财政收入,但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段,(点击此处阅读下一页)

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