刘尚希:中国财政风险的制度特征:“风险大锅饭”

选择字号:   本文共阅读 3518 次 更新时间:2005-04-04 22:00:49

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刘尚希 (进入专栏)  
具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上,项目预算的编制过程,也就是对各个项目的风险评估过程,包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任,以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位,项目预算的编制还较粗,基本上还谈不上风险评估,更毋须说各种避险方法的运用了。

  

   从这里也可看出,避险能力的不足是一种"综合症",非单一因素所致,只有通过改革的全面深化,并不断提高对风险问题的认识,政府的避险能力才能逐步得以提高。

  

   三、公共风险的积聚与集中

  

   现代社会是一个风险社会。尤其在我国,正处于急剧的社会转型时期,各类公共风险发生的频率加大,风险总水平大大提高。在既定的体制框架下,公共风险是人们的主观活动造成的,是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正,即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。

  

   但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷,则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉,最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程,也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在,说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷,为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会,构成公共风险,并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下,企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大,制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性,这将会造成公共风险扩大,即未来边际社会成本可能增加,政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中,这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少,而是在不断增加。因此,在体制不完善的情况下,政府面对的公共风险就像滔滔洪水,在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。

  

   而另一方面,政府对公共风险的干预并非总是恰当,由于避险动机和避险能力严重不足,这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当,在介入时机、介入标准等方面出现失误,就会导致干预成本增加,即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调,风险责任不清,"风险大锅饭"严重的情况下,政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险,在处置金融不良资产过程中,避险动机和避险能力不足,很可能不但收不回几个钱,甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局,倒不如一次性核销,这样,财政成本更低。要防范这种情况的出现,就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是,在现实当中,政府干预公共风险失当的例子比比皆是。

  

   "风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中:制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水,堤坝(制度)到处都在溃决,而抗洪措施(政府干预)又时常失误,洪水泛滥(公共风险)将呈扩大之势。利益与风险不对称,风险责任不明晰,最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险,如亏损或破产,最后的债务清偿总是转移到各级政府身上;政府各部门的融资、担保,债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门;下级政府的财政风险,如工资拖欠、无力清偿债务,上级政府很难"见死不救",层层传递,最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳",转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移,导致公共风险快速积聚和集中,从而使财政风险悄无声息地急剧放大。

  

   可见,"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷,也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。

  

   「参考文献」

   (1)Hana Polackova Brixi 、马骏主编:《财政风险管理:新理念与国际经验》,中国财政经济出版社,2003年。

   (2)Government at risk ,Edited by Hana Polackova BriXi,Allen Schick,TheWorld Bank

   (3)刘尚希:《财政风险:一个分析框架》,《经济研究》,2003年第5期。

   (4)刘尚希、赵全厚:《政府债务:风险状况的初步分析》,《管理世界》,2002年第5期。

   (5)刘尚希、程北平等:《中国经济运行变化引致的财政风险分析》,《经济活页文选》,中国财政经济出版社,2003年第5期。

   来源:原载《管理世界》2004年第5期,作者单位:财政部科研所

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