毕莹:中日韩贸易协定中反倾销制度存废之研究

选择字号:   本文共阅读 481 次 更新时间:2013-04-22 20:15:03

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毕莹  

  

  内容提要: 区域贸易中反倾销制度的存废问题与区域经济一体化密切相关。深度一体化的区域倾向于废除反倾销制度,特别是当区域一体化达到创建共同市场及以上程度时,反倾销因与单一市场这一根本宗旨相悖,在成员间予以取消尤为必要。实践中大部分区域贸易协定均未提及或仅确认保留WTO反倾销协定项下的权利义务,小部分协定对其做出取消或限制性修改,并可分为“取消反倾销法+统一区域竞争法”型、“取消反倾销法+协调国内竞争法”型、“取消反倾销法”型、“WTO反倾销协定实体规则plus”型以及“WTO反倾销协定程序规则plus”型五种类型。我国在今后的区域贸易谈判中应针对不同谈判对象,考察域内成员所希望达成的经济一体化程度以及在反倾销问题上的相似意向,并结合我国战略政策,确定采用何种反倾销安排方案。具体到中日韩自贸区,应以取消反倾销制度为最终目标,以“WTO反倾销协定plus”模式为过渡方案。

  关键词: 区域贸易协定/掠夺性倾销/界面理论/共同市场/相似意向

  

  多边贸易协定与区域贸易协定系国际社会实现贸易自由化的两大途径。自本世纪初世界贸易组织(WTO)多边贸易谈判受阻以来,越来越多的国家和地区开始逐步重视并更多地投入到区域贸易谈判之中,导致区域贸易协定在世界范围内激增,学界也越来越多地关注区域贸易协定的研究。在众多议题中,贸易救济(反倾销、反补贴及保障措施)作为与区域经济一体化联系最密切的要素之一,成为不可回避的焦点问题。例如,在中日韩自由贸易区(以下简称“自贸区”)的构建过程中,贸易救济与关税及非关税措施、竞争政策、知识产权、透明度以及争端解决等其他重要议题一起被明确列入2010年确定的《中日韩自贸区联合研究职责范围》之中,被要求给予全面研究和适当考虑。中、日、韩三国已于2011年底顺利完成自贸区共同研究,并决定于2012年年内启动中日韩自贸区谈判。在此背景下,本文以区域贸易协定中贸易救济制度的安排为研究视角,并着重考察其中一个十分重要且极具争议的问题,即反倾销制度的存废问题,希望借此为中日韩自贸区谈判中的反倾销相关问题提供借鉴。

  

  一、区域贸易协定中反倾销存废问题的理论分析

  

  在三大贸易救济措施中,反倾销制度受到的质疑最多。伴随反倾销立法和反倾销调查数量在全世界范围内的激增,各国学者关于反倾销规则日益被滥用、沦为贸易保护主义工具的讨论也越发激烈。过去大多数学者将滥用的主要原因归结于反倾销的任意性和偏颇性,极力主张利用WTO多边贸易谈判平台,将反倾销规则及调查严格化。而近20年来,越来越多的学者开始转向重新审视整个反倾销制度存在的根本基础,指出反倾销规则实际上是建立在若干错误前提的基础之上,从经济理论的角度来看并无任何合理性可言,由此引发关于反倾销制度的存废之争。这些学者有的主张以竞争法取代反倾销法,有的则建议完全取消反倾销法而不代之以任何其他法律。[1]

  是否以竞争法取代反倾销法这一问题暂且不论,反倾销法最终应归于消灭这一共识似乎已基本达成。问题在于,考虑到该终极目标在多边贸易中以“一刀切”的方式付诸实现的政治困难性,实践中应如何逐步推进?有建议指出经由双边或区域性层面的努力逐步过渡到多边的途径。[2]特别是WTO多哈回合贸易谈判停滞以来,区域贸易协定在全世界范围内激增,并且区域内已有取消反倾销的实践做法,更是提高了对该可行性进行研究的关注度,全面展开了对区域经济一体化与反倾销制度间关系的探讨。

  从理论上看,区域贸易协定(Regional Trading Arrangements,RTA)的核心内容是经济一体化,即一个逐步取消对国际贸易、支付以及生产要素流动的各种限制的过程。[3]可以想见,由于区域内经济一体化的要求或程度不同,反倾销制度在其间扮演的角色亦有所差别。因此,明确区域贸易协定的不同种类是讨论其与反倾销制度间关系的必要前提。

  传统上,区域贸易协定根据区域内一体化程度的不同分为四种典型模式。一是自由贸易区,即成员方之间取消一切关税及非关税壁垒,但保持各自的对外贸易限制。二是关税同盟,即在两个或两个以上的贸易伙伴之间取消一切关税及非关税壁垒,且关税同盟成员方对非成员方设置相同的贸易限制。三是共同市场,允许成员方之间货物与服务自由流通,对非成员方设置共同的对外贸易限制,且生产要素在共同市场内全面自由流动。四是经济同盟,即实现国家、社会、关税和财政政策的调和并由一个超国家机构进行治理。

  上述传统分类方法虽然界定了四种最典型的区域贸易协定模式,但却无法涵盖现实中存在的多样化的区域经济一体化协定,存在一定局限性。有鉴于此,研究区域一体化的学者提出了“浅度一体化”(Shallow Integration)与“深体一体化”(Deep Integration)的二分法,用以区别不同程度的区域经济一体化。罗伯特?Z.劳伦斯(Robert Z. Lawrence)最早提出了这一概念,区分了贸易自由化中取消关税、配额等“边境”壁垒这一相对来说浅度的一体化与区域内各种生产体系的发展以及服务投资的推进等“境后”政策所要求的更为深度的一体化这两大模式。[4]在Lawrence的观点中,“不受反倾销的阻碍”属实现深度一体化的环节之一。伯纳特?赫克曼(Bernard Hoekman)沿用了上述二分法,但在具体界定浅度一体化和深度一体化的标准上与劳伦斯有所差别。赫克曼认为,浅度一体化系指消除对国外与国内企业进行歧视的各项措施,即适用国民待遇原则;这意味着实现浅度一体化所需取消的不仅包括零关税和配额,还包括或有性保护即贸易救济措施。因此,取消反倾销就属于实现浅度一体化的环节之一。而深度一体化则是指由政府采取各项措施,减少各国因在产品、生产过程、生产者和自然人规制方面的不同所导致的市场分割效果。将之付诸实践的途径有二,一是明确各个成员方的政策是等效的(相互承认),二是确认在各个具体的领域中均采用相同规制(调合)。其中途径二可能会伴有将执行权力让渡于一个超国家实体之决定。[5]

  在笔者看来,在浅度一体化与深度一体化的划分上,劳伦斯是以“边境还是境后”为界,而赫克曼则是以“在消除歧视的基础上,是否存在主权让渡”为标准;相对而言,后者的一体化程度均比前者更高。劳伦斯主张的浅度一体化对于赫克曼而言可谓“浅度的浅度一体化”,而赫克曼主张的深度一体化对于劳伦斯而言则可谓“更深度的一体化”。与上述传统分类法相比,二分法虽然在浅度与深度的具体界定标准上学者看法不一,存在较大的模糊性,但这恰恰反映出区域贸易协定多样化的现实及其发展趋势:每个具体区域贸易协定并非单纯静态地界定为“自由贸易区”、“关税同盟”、“共同市场”或“经济同盟”,而是从浅度的浅度一体化、浅度一体化向深度一体化、更深度的一体化动态地迈进。

  从上述分析可以看出,对于区域贸易协定中的反倾销问题的认识虽有某些分歧(一种看法是将反倾销归入与消除境后政策差别有关的考虑之中,建议在深度一体化的区域贸易协定中才将其取消,另一种看法是认为其与关税、配额等同质,主张在浅度一体化的区域贸易协定中即予以取消),但基本立场均为取消。一般来说,当区域贸易协定的一体化深度已达至创建共同市场乃至形成经济同盟的程度时,成员方之间取消反倾销是必要的。[6]而当区域贸易协定尚处于自由贸易区或关税同盟阶段时,关于成员方之间反倾销的存废问题则存在分歧。

  分歧的根本原因在于理论依据的不同。主张在浅度一体化中即应取消反倾销的观点植根于区域与多边贸易协调论,将逐步取消反倾销等对国内外进行歧视的措施作为自由贸易区、关税同盟等浅度一体化得以实现的关键要素之一。[7]与之相对,反对取消的主张则主要从惩罚不公平低价倾销行为与起缓冲作用的“安全阀”的两大功能出发,坚持浅度一体化区域贸易协定中反倾销制度存在的合理性。这种观点认为,各国制定反倾销法的初衷是惩罚国际贸易中“不公平”的低价倾销行为,这是反倾销制度的核心依据所在。但对这一观点的有力反驳是,反倾销法中“倾销有害”这一前提其实根本站不住脚,因为从经济理论来看,并非所有倾销都是有害的,相反大部分都是正当的价格行为,只有掠夺性倾销才是真正有损竞争并危害国家福利的行为。因此,较之反倾销法,竞争法更能非歧视性地针对真正有害的低价销售行为(掠夺性定价)进行规制而不会造成保护主义滥用,反倾销法应为竞争法所取代。[8]相比之下,反倾销作为“安全阀”的说服力似乎更强一些。这种观点并不仅仅将反倾销作为规制倾销行为的措施,还从“界面理论”(Interface Theory)出发,将反倾销看做一种“缓冲器”,用以平衡国际贸易中因各国社会、经济状况的不同而存在的差异。[9]由此,在尚未形成共同市场的浅度一体化的区域贸易中,就需要有这样一种发挥安全阀作用的调节措施,以保障贸易自由化平稳进行。

  从上述分析中可以得出一个基本结论,那就是区域贸易中反倾销的存废之争与区域经济一体化程度密切相关,一体化程度的不断加深会倾向于在成员方间废除反倾销制度。因此,通过不断推进区域经济一体化,逐步取消反倾销制度,进而由区域过渡到多边,实现反倾销制度的全面取消,在理论上是具有可行性的。但在区域与多边的衔接上需要注意的问题是,域内国家在逐步减少乃至取消反倾销的同时,会否加大对域外国家适用反倾销的频率和力度,从而引发贸易转移的风险,对域外国家造成更多歧视?例如有学者就认为,除非区域贸易协定对贸易救济所做出的任何改动是建立在对所有WTO成员非歧视的基础之上,否则WTO多边机制仍应为调整贸易救济规则的平台。[10]有鉴于此,除了从局部上关注单个区域的动态之外,还应在整体上对各区域逐步取消反倾销的域内外效应进行适时监控和实证研究,并做出必要的政策调整。

  

  二、区域贸易协定中反倾销安排的实践考察

  

  在这一部分,笔者将首先对区域贸易协定中反倾销制度安排的实践进行类型化整理,然后从两个角度对上述实践进行具体考察:其一,以单一国家/地区为单元,关注使用反倾销措施的主要国家/地区所加入的区域贸易协定的相关安排,考察其在该问题上的基本态度;其二,以整个区域为单元,针对那些对于反倾销做出取消或限制性修改的区域贸易协定进行具体分析。

  (一)实践考察之一:主要类型

  总的来看,大部分区域贸易协定没有提及反倾销议题或仅确认保留WTO反倾销协定(WTO Antidumping Agreement,ADA)项下的权利义务,小部分对多边协定的相关条款加以取消或限制性修改。根据修改方式的不同,又进一步分为如下五种类型:

  第一种为“取消反倾销法+统一区域竞争法”型,即在区域内取消反倾销法,并代之以统一的区域竞争法,由超国家机构予以执行。这方面的典型例子是欧盟、欧洲自由贸易联盟(European Free Trade Association,EFTA)和欧洲经济区(European Economic Area,EEA)。[11]

  第二种为“取消反倾销法+协调国内竞争法”型,即在区域内取消反倾销法,同时协调各成员方的国内竞争法,并建议使用竞争政策方面的必要措施来代替反倾销措施。这方面的例子包括澳大利亚与新西兰紧密经济关系贸易协定,以及EFTA与新加坡、EFTA与智利的贸易协定。

  第三种为“取消反倾销法”型,即仅规定在区域内取消反倾销法而不以其他法律取而代之,如加拿大—智利、中国内地—香港地区、中国内地—澳门地区的自由贸易安排。

  第四种为“WTO反倾销协定实体规则plus”型,通过对WTO反倾销协定实体规则做出修改,使区域内反倾销措施的适用条件趋于严格。常见的修改内容包括:(1)将WTO反倾销协定规定的对进口忽略不计的比例由2%提高到5%,例如约旦—新加坡、新西兰—新加坡自由贸易协定;(2)将WTO反倾销协定规定的最小倾销幅度的调查标准由2%提高到5%,例如约旦—新加坡、新西兰—新加坡自由贸易协定;(3)将WTO反倾销协定规定的日落审查期间由5年缩短至3年,如安第斯共同体、南方共同市场等;(4)取消倾销幅度计算中的归零法,例如韩国—新加坡自由贸易协定;(5)采用“少征税”规则,例如约旦—新加坡、韩国—新加坡、EFTA—韩国自由贸易协定;(6)排除WTO反倾销协定第14条所规定的第三国倾销的适用,(点击此处阅读下一页)

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