辛向阳:从四个学科看待防止利益冲突问题

选择字号:   本文共阅读 369 次 更新时间:2013-04-20 22:57:29

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辛向阳  

  

  2009年9月党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出:按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革,建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。这在党的文件中第一次提出了关于防止利益冲突的思想。2010年2月23日中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中,多处提出“公共利益发生冲突”的概念。反腐倡廉意义上的“利益冲突”这一概念,是指公职人员的个人特殊利益与公职身份所代表或维护的公共利益之间可能发生的矛盾和冲突。防止利益冲突涉及多个学科,笔者在此试从以下四个方面进行探析。

  

  一、从转轨经济学的角度来看

  

  转轨经济学认为,在经济转轨期间,一个突出的现象就是国家被俘获。所谓国家被俘获是指国家的某些部门或者公共政策被少数利益集团所影响、所俘获(指国家当了这些利益集团的俘虏),使其公共政策、公共投资、公共资源分配明显有利于这些利益集团,而以牺牲全社会利益和整体福利为代价。这就出现了严重的公众整体利益与利益集团特殊利益的冲突。

  1994年美国著名经济学家诺斯提出的一个命题恰恰印证了转轨经济学的国家俘获论。诺斯在《美国经济评论》第3期发表了一篇题为《时间长河中的经济演出》的文章,文章中提出了一个命题:制度并不一定是,甚至经常不是按社会效率来设计的,相反,它们(至少正规规则)是为了服务于那些具有创造新规则谈判能力的利益集团而创造的。这就是诺斯命题:制度并不一定是按照效率来设计的,每一个制度设计的背后都有强大的利益集团在支撑,一般而言,利益集团是制度设计的最终决定者,利益集团往往是按照自身利益而不是按照社会效率来设计制度的。这恰恰反映了资本主义制度的本质就是代表垄断利益集团利益的。在我们国家,不存在这种垄断资本利益集团。但不可否认,一些市场利益集团试图影响公共决策。

  从转轨经济学的角度讲,防止利益冲突的关键就是防止利益集团对公共政策、重大决策的自利性影响。这需要在“三公”领域、“三公”经费、“三公”权力方面作出努力。

  (一)防止利益集团的自利性影响就应当完善“三公”领域市场机制,让公权力在阳光下运行

  这里的“三公”是党的十七届四中全会指出的公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产。所谓公共资源配置是指属于社会的资源应当以公有公用的方式来使用,其配置方式可以充分运用市场机制,让这一机制为社会所控制与监督;公共资产一般是指为社会带来收益的资产,这部分资产可以进入产权市场进行交易,为之建立的交易市场应当是向全社会公开的;公共产品一般是指面向社会而进行生产的产品,公共产品的生产方式很多,其中市场化的方式是重要的组成部分,对市场化的公共产品生产要建立社会监督制度。可以讲,要通过完善市场机制,把公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产置于公开、公平、公正的市场环境之中,最大限度地减少或者避免权力寻租的机会。

  (二)防止利益集团的自利性影响就应当完善“三公”经费的使用,让公权力在监督下运行

  “三公”经费,指政府部门人员的因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的经费。从2011年起,中央各个部门及省级政府要公开“三公”经费的情况。经财政部汇总,2010年中央本级,包括中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费(以下简称“三公”经费)决算支出94.7亿元。其中,因公出国(境)经费17.73亿元,公务用车购置及运行费61.69亿元,公务接待费15.28亿元。2011年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位的“三公”经费财政拨款预算94.28亿元。要在“三公”经费公开的基础上,深入分析经费支出的结构和去向,从中可以发现经费支出与某些利益集团之间是否存在着联系、是否合理等情况。

  (三)防止利益集团的自利性影响就应当推进“三公”权力的公开,让公权力在人民的参与中运行

  “三公”权力就是指公共政策的制定、公共决策的决定、公共利益的分配。凡是涉及公共利益的重大决策和政策的制定,都应当在一定范围内吸收广大民众参与,这应当建立起科学的机制,防止利益集团单方面影响决策;凡是涉及社会利益的分配,应当在一定层面上进行公开,防止某些利益集团对社会利益的侵占。英国工党政府在布莱尔时期主张“让决策者和服务者一起工作,如让决策者参与服务,让服务者参与决策,项目组的成员由双方共同组成等”,进而形成“高度参与的政策制定”。为切实落实公民参与以及形成回应灵敏的公共服务,政府还专门成立了公民评论小组(People’s Panel),抽样选出5000名公民代表对政府在与公共生活领域密切相关的服务领域中的表现进行民意调查,意在对公共服务的回应度进行测试,进而通过参与的方式改进决策质量并体现公民权。

  

  二、从新公共服务理论的角度来看

  

  新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特?丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思,新公共服务理论认为,公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。公共服务的消费者不仅仅是“顾客”,他们更重要的是“公民”。其理念核心是:第一,公共服务为公共管理的根本目的。政府越来越重要的作用在于帮助公民表达和实现其共同利益,而不是控制和驾驭社会。因为政府作为社会生活中不可替代的组织,这一组织拥有着同样不可替代的作用和特权,利用这些特权和作用,它可以向公民提供信息服务、监督服务、政策服务、制度服务等服务体系以满足公民在社会生活中物质和精神生活的需要。第二,以公共利益为核心和以社会公平为原则,政府以维护公共利益为核心。第三,服务于公民而不是顾客。公共服务的服务对象比一般的市场行为更为复杂,它决不能像企业那样把赢利和效率作为目的。它的最终目标应该是公共利益,是社会的公平和正义,而且这种公平与正义应该惠及社会所有成员。

  从新公共服务理论的视角看,防止利益冲突应当着力于建设公开透明的服务型政府。

  (一)防止利益冲突要树立公平正义的理念

  利益冲突的本质就是对公平正义的侵犯,在我们国家一个突出的表现就是有个别的公职人员利用公权力侵犯公民个人的财产或者侵犯企业资产。如2008年被判处死刑的湖南省郴州市原市委副书记、市纪委书记曾锦春利用职务之便,为他人在办理采矿证、争夺矿山资源、承揽基建工程项目、违法释放在押人犯、干部提拔调动等事宜上提供帮助,先后收受私营矿主、建筑承包商、党政干部等70余人的财物,合计人民币3000多万元。曾锦春运用“双规”等手段,把一个价值5000万元、效益不错的水泥厂以400多万元的低价,直接拍卖给了自己的亲信,曾锦春从中分了100多万元,同时也就把一个好端端的企业搞垮了。为了防止出现这样的利益冲突,一定要加强对企业产权、知识产权的维护。有的经济学家曾经讲,美国之所以有微软这样伟大的公司,是由于其产权保护制度完善。美国微软公司与美国30个州和联邦司法部都打过官司,而且基本上以微软的胜诉而告终。这很能给我们以启示。

  (二)防止利益冲突要制定一系列制度

  从国家或地区的有关法律规定来看,防止利益冲突方面的制度主要包括:一是禁止公职人员在与其本人或利害关系人利益相关的任何事项上采取任何行动,利害关系人包括其配偶、未成年子女、合伙人或将来对其经济利益有影响的人。采取任何行动,既包括执行职务时的作为和不作为,也包括利用本人的职权和地位游说、提供便利条件及施加影响等。二是禁止公职人员或其利害关系人与公职人员所在单位或受其监管的单位发生任何性质的市场交易行为,防止公职人员及利害关系人从中受益。三是要求公职人员在担任职务或者执行公务前说明所涉及事项是否关联到本人利益,若存在关联关系就应当主动申请回避。这些事项包括个人在公司或者社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶子女的任职情况等。四是要求公职人员及时申报和处理其本人或利害关系人所拥有的可能构成利益冲突的资产或者其他情形。

  (三)防止利益冲突要使公共服务法治化

  公共服务法治化包含着多重内涵:公共服务界限的法治化,以法治界定什么是公共服务,什么不是,要依据法律来合理确定政府公共服务的边界,防止某些干部利用公权力过分扩大公共服务的界限来谋取私利;公共服务标准的法治化,要把为民众提供什么水准的公共服务用法治加以确定,防止个别官员在提供公共服务的过程中降低服务质量、缩减公共服务数量来实现个人的利益;公共服务程序的法治化,也就是要确立公共服务从提出到完成所需要的一套流程,使公共服务的过程可控可查;公共服务责任的法治化,对于没有履行公共服务的部门和个人所负有的法律责任加以明晰化。

  

  三、从社会心理学的角度看

  

  社会环境可以改变人。美国心理学家库尔特?勒温提出了著名的行为公式:B=f(P*E),其中B代表行为,P代表个人,E代表环境。也就是说,个人的一切行为(包括心理活动)是随其本身与所处环境条件的变化而改变的。出现利益冲突的领域往往存在着比较严重的腐败土壤。

  (一)防止利益冲突要实现对腐败行为的“零容忍”

  中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务[1]。可见,我们党和政府对腐败的态度是明确的,也是坚决的,确实是“零容忍”。国外著名学者阿诺德?丁?海登海默按人们对腐败行为的容忍和评价把腐败分为三类:“‘黑色腐败’指,共同体的大部分上层人物和大众都一致谴责的一项行为,希望在原则的基础上对之予以惩罚。‘灰色腐败’指,有些人、尤其是上层阶级希望惩罚某项行为,其他人不希望,大众则可能是模棱两可的。‘白色腐败’意味着上层和大众的多数人可能都不积极支持惩罚一项腐败行为,他们认为这是可以容忍的。”[2]一个社会对腐败的容忍度是多样的,也是可以变化的。香港是世界上最早把廉洁教育纳入反腐败正式战略的地区。

  1974年廉政公署(ICAC)成立以前,香港曾是个贪腐盛行的社会。廉署成立后短短数年,香港便跻身全球最清廉地区之列。根据2010年香港特区廉政公署民意调查,在1500多名被访者中,96.3%的人认同维持香港廉洁的重要性。该调查显示市民普遍厌弃贪污。调查以0至10分评估市民对贪污的容忍度,0分代表完全不能容忍贪污,10分代表完全可以容忍,调查得出的平均分为1.3分。因此,一个腐败盛行的社会,是可以通过有效的反腐倡廉手段,实现对腐败的“零容忍”,成为一个廉洁社会的。有了这样的社会,利益冲突问题自然会得到有效解决。

  (二)防止利益冲突要逐步建立政府的公信力

  必须承认,从社会心理上看,有很多人对包括利益冲突在内的腐败行为有一种麻木心态。中国老百姓认为,“一个人不能太爱憎分明,因为,自己爱的东西得不到,自己憎的东西排不开,都会引起极大的痛苦,因此,唯一的麻醉剂,就是处于感觉不冷不热的中间灰色地带……逐渐地就使自己与自己的真正感觉失去联络,觉得好的与坏的都无所谓,反正生活就是那么一回事”[3]。这种心态,导致了社会上对官员特别是对基层官员的某种不信任。根据一项调查:在政府层面的政治信任,农民的信任度在对各级政府机构上有所差别。对中央政府持一贯信任态度的农民在2008年达到80.2%,但是,从中央政府开始,每下降一个层级,农民的政治信任度下降10%左右,直到乡镇政府和村组织,仅有三成多。农民对于报纸和广播电视等新闻媒体的信任度也不高,仅维持在三成。在政府官员层面的信任,农民对于一般政府官员的政治信任度较低,仅在二成左右[4]。上述心态,也造成了对腐败行为的一种宽容和无所谓的态度,这对反腐倡廉建设是不利的。因此,必须加大政府公信力建设,使政府做到言而有信、信而有行、行而有果。只有这样,政府才能在防止利益冲突方面真正有所作为。

  

  四、从马克思主义政治学的角度看

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