贺丹:后危机时代存款保险制度的中国式重构

选择字号:   本文共阅读 450 次 更新时间:2013-04-16 09:48:10

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贺丹  

  

  【摘要】当前建立适用于银行业金融机构的存款保险制度也是当前摆在法律界与金融界面前的重大问题。在我国建立存款保险制度的过程中,金融机构的改革进程以及对金融稳定的担忧是制约这一制度建立的重要因素。现有的金融机构风险处理方式构成存款保险制度建立的路径依赖。我国应在参考此次金融危机后国际上存款保险制度变革的经验的基础上,从存款保险主体、存款保险制度覆盖面与存款保险的基金来源三个方面重构我国的存款保险制度。

  【关键词】存款保险;金融机构;存款保险基金

  

  存款保险制度是构建一国金融安全网的重要组成部分,是一国处理系统性金融风险的重要法律制度内容。截至2010年1月31日,全球已有106个国家建立了不同形式的显性存款保险制度,另有19个国家正在研究或者正在考虑建立显性的存款保险制度。[1]银行业金融机构相对于证券业与保险业金融机构而言,由于其除可以提供存贷金融服务外,尚构成一国支付系统的重要部分,是一国金融系统的重要金融基础设施。良好的存款保险制度的构建,能够有效地防范金融系统性风险、维护存款人对金融系统的信心,确保金融系统的稳定。

  在我国,建立适用于银行业金融机构的存款保险制度也是当前摆在法律界与金融界面前的重大问题。在金融危机之后,各国都对其存款保险制度进行了较大的变革。因此,在我国存款保险制度的构建过程中,应当可以发挥后发优势,吸取存款保险制度改革的国际经验,建立适合我国国情的存款保险制度。

  

  一、存款保险制度在我国的提出过程及制约因素

  

  (一)存款保险制度的提出

  在我国建立市场经济制度之初,存款保险制度的建立就已经提上议事日程。1993年12月,《国务院关于金融体制改革的决定》指出,要建立存款保险基金,保障社会公众利益。1997年初,全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后,人民银行一直在进行存款保险制度的研究。1997年亚洲金融危机爆发后,我国金融机构受到波及,国家加强了对金融机构不良资产的处置,依法关闭了一些有重大风险的金融机构,并采取有效措施保护了存款人和其他投资者的合法权益。

  2004年以来,我国银行业改革和重组取得显著成效,存款保险制度的推进工作也明显加快,人民银行已会同有关部门开始存款保险方案的论证设计和相关法规起草工作。2005年4月,人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了详细的抽样调查,为存款保险制度设计提供了依据;同时,征求并吸纳了主要存款类金融机构对建立符合中国国情的存款保险制度的意见。[2]

  2004年4月,中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌,并于同年12月开始起草《存款保险条例》。2005年,中国人民银行首次发布的《中国金融稳定报告》中提出要加强金融基础设施和制度建设,改善金融生态环境。其中的重要内容是建立存款保险制度、证券投资者保护制度和保险保障制度。[3]2007年,全国金融工作会议再次提出建立我国显性存款保险制度。2007年初召开的全国金融工作会议上,再次讨论了有关“加快建立我国存款保险制度”的详细方案。[4]

  2008年世界性金融危机以来,存款保险制度的建立多次被写入政府工作报告。2008年政府工作报告提出“建立存款保险制度”[5];2010年,“健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”,“要推进存款保险制度建设”“推进存款保险制度建设”再次写入政府工作报告。2011年《政府工作报告》中也提出,构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系。建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。[6]

  (二)制约存款保险制度建立的因素

  从存款保险制度的首次提出,至今已经有近20年时间,而存款保险制度至今仍未推出。过去十余年间,制约存款保险制度建立的主要因素有以下方面:

  1. 我国金融体制的改革尚未完成、相关配套制度不尽完善

  根据国际货币基金组织推荐的做法,一国应在金融市场信用体系已经建立,金融机构的监管和市场退出机制较为规范和完善,银行系统或大多数银行已经完成重组,其偿债能力和盈利能力呈现良性循环,整个金融体系趋于稳定的情况下建立存款保险制度。这时建立存款保险体系所需的成本最低,运行的效果也最好。[7]而在我国市场经济建立的初期,这些条件远不具备。在提出存款保险制度的十余年间,我国的金融体系经历了国有商业银行治理结构的构建、金融监管体制的调整以及国有商业银行的上市等多次重大的调整变革,一直处于金融市场机制与金融监管机制的调整与逐步完善的过程之中。于此同时,我国的金融机构的市场退出机制一直没有成文的明确制度,作为市场退出法律机制核心的统一的《企业破产法》直到2006年8月方才获得通过。这些因素都限制了存款保险制度的发展。

  2. 对存款保险制度对金融体系稳定可能造成的影响的担忧

  这种担忧建立在对传统的存款保险制度的认识基础上。传统的存款保险制度往往被作为在金融机构退出之时的“付款箱”,其特征包括:第一,启动的前提是金融机构退出市场,在重整、接管等情况下,一律不应启动程序。被称为“只给棺材本,不给买药钱”。[8]第二,存款保险制度提供的往往是对存款的有限担保。[9]第三,存款保险制度分别对待个人和机构,优先偿付个人存款。[10]这三个对传统存款保险制度的认识引发了存款保险制度建立对金融体系影响的担忧。具备上述三个条件的存款保险制度将首先意味着我国的金融体系从政府隐性的全额担保向有限担保的转变,因担心存款的损失而导致的对金融机构的信心不足将极大地影响到金融系统的稳定。同时,由于对机构和个人的不同对待,将引发机构对金融稳定性的担忧,而在国有商业银行改制和上市的关键环节,这些担忧将有可能转变为金融不稳定的现实性。这是使得存款保险制度“缓行”的又一因素。

  

  二、我国存款保险制度构建的路径依赖

  

  自1999年广东国际信托投资公司实施破产以来, 中国已经有近300多家金融机构包括银行、证券公司、信托公司等先后被关闭、破产或兼并, 所涉及的自然人债务金额超过1700亿元。[11]我国存款保险制度的建立将不可避免地在现有的处理问题金融机构的方式和机制的基础上建立。

  (一)由金融监管体制决定的分行业风险处置模式

  由于我国目前的金融监管模式是“一行三会”的“分业经营、分业监管”模式,对问题金融机构的风险处置也根据不同行业分别进行。

  我国分行业进行风险处置的框架经历了一个从央行整体负责到分行业风险处置的发展完善过程。

  我国的金融监管体制是分三个阶段逐步形成的:第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管。第二阶段是从1998年开始,对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来,分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责,形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。第三阶段,2003年中国银行监督管理委员会正式组建,接管了中国人民银行的银行监管职能,由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。

  在2005年前,中国人民银行在问题金融机构的关闭处置中发挥核心作用,例如,在中国首家被关闭的金融机构中国新技术创业投资公司[12]的关闭过程中,就是由中国人民银行设立“中国人民银行关闭中国新技术创业投资公司清算组”。尽管2003年将对证券业、银行业和保险业的监管职能从中国人民银行中分离出去之后,由于作为中央银行的中国人民银行可以作为最后贷款人发放再贷款,对金融体系的系统性风险的防范和处置权力实质上仍归属于中国人民银行。高风险金融机构的处置工作具体由中国人民银行下设的金融稳定局负责。金融稳定局对包括银行类金融机构、证券公司、保险公司在内的金融机构风险进行风险处置。[13]在2003-2004年的证券公司风险处置过程中,央行发放了大量风险处置再贷款。[14]在2005年以后,央行不再直接对风险金融机构进行再贷款,而是对中国证券投资者保护基金有限责任公司提供基础运营资金。对于被中国证监会和人民银行划分为需要国家救助的重组类证券公司,由汇金公司以股权或债权形式注资,进行阶段性的市场化财务重组。[15]

  在保险行业,以2005年1月1日起实施的《保险保障基金管理办法》[16]为标志,在金融机构的风险处置资金来源上,我国开始探索市场化的处理方式。根据《保险保障基金管理办法》,保险保障基金由保监会集中管理、统筹使用,保险保障基金理事会则主要对保险保障基金的管理和使用实施监督。保险保障基金的收缴和保险保障基金理事会的建立都经历了一个较为和缓的过程。2005年 3月12日,保监会向保险公司下发《关于缴纳保险保障基金有关问题的通知》(下称“《通知》”),要求保险公司在2005年3月31日前,将已经提取的保险保障基金的50%汇入保监会在工商银行设立的保障基金专户,剩余的50%部分在2005年12月31日之前缴清。[17]一年后的2006年3月,“保险保障基金理事会”成立,中国保险保障基金理事会第一届理事会的13个理事单位分别是:财政部、央行、税务总局、国务院法制办、中国人寿、平安人寿、泰康人寿、友邦上海分公司、中国人保、太平洋产险、永诚产险、中国人寿再保险、慕尼黑再保险北京分公司。在保险保障基金成立后,唯一的一次动用是2007年5月,因新华人寿原董事长关国亮挪用资金,累计约130亿元,被调查时尚有26亿元未还;保险保障基金动用超过16亿元,收购与关国亮关系密切的三家股东股权,此后,保险保障基金又购买新华人寿另外两家股东的股权,将持股比例升至38%左右,成为新华人寿第一大股东。[18]2008年9月,中国保监会、财政部、中国人民银行联合发布了新的《保险保障基金管理办法》,新办法改变了原有的保险保障基金管理模式,设立保险保障基金公司进行基金管理。保险保障基金公司是根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》关于“完善保险保障基金制度,逐步实现市场化、专业化运作”的要求,由国务院批准成立的国有独资公司,属于非营利性企业法人,其注册资本为1亿元人民币。[19]保险保障基金公司成立后,接收原保险保障基金理事会的全部资产,理事会则自行中止。在保险保障基金公司接收的资产中,包括新华人寿38.8%的股权。[20]2009年11月,中国保险保障基金公司决定按协议转让方式将公司所持有的新华人寿保险股份有限公司38.815%的股份一次性整体转让给中央汇金投资有限责任公司。[21]在针对保险行业问题金融机构的风险处置方面,2010年初,保监会完成了《保险公司风险处置管理办法》初稿的制定,但目前该办法尚未发布。[22]

  在证券行业,2005年6月《证券投资者保护基金管理办法》发布,同年8月,国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司正式成立,[23]构建起证券行业的风险处置基金。在证券投资者保护基金公司成立后,依法从市场筹集保护基金,偿还前期人民银行再贷款,并取代了之前从人民银行通过再贷款进行风险处置的方式,为建立市场化投资者保护机制奠定了基础。[24]之后,在对2003年底至2004年上半年的多家证券公司风险处置的基础上,2008年4月23日,国务院公布《证券公司风险处置条例》,根据这一条例,国务院证券监督管理机构依法对处置证券公司风险工作进行组织、协调和监督。至此,证券行业的风险处理机制形成:其特点是由中国证监会负责证券公司风险的组织、协调和监督,证券投资者保护基金负责与证券公司风险处置有关的保护基金审核拨付、受偿债权管理与破产清算、专项审计检查以及被处置证券公司个人债权及客户交易结算资金收购工作。截至2010年4月底,保护基金公司累计拨付国家收购资金222.368亿元,其中,收购个人债权资金62.262亿元,涉及6 万名个人债权人;累计弥补客户交易结算资金缺口160.106亿元,涉及900多万户正常经纪类账户。[25]

  由此,建立存款保险制度所面临的第一个路径依赖是:

  金融机构风险处置分行业进行,其法律框架包括“本行业金融机构风险处置管理办法”与“风险处置基金管理办法”,在顺序上是先制定基金管理办法,建立基金,再制定风险处置办法,进行风险处置。风险处置主要由行业监管机构负责,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《金融法学家》

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