许耀桐:大部制改革的新进展和后程发力

选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2013-04-03 20:32:33

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  刚刚公布的《国务院机构改革和职能转变方案》,标志着拉开了改革开放以来我国第七次政府机构改革的大幕。新一轮的政府机构改革,很好地贯彻了党的十八届二中全会的精神,体现了“党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求,以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部门制改革”。大部制改革取得了新进展。

  为什么大部制改革要采取稳步推进的方略呢?因为它是一项复杂的、系统的机构改革工程,不是一件小事、易事,涉及到职能转变、简政放权、机构整合、结构优化等方方面面的调整变动,所以不能够操之过急。我们观察国外,当代西方国家已实现了政府的大部门体制,从它们的改革过程看,自二战后的五十年代起步,到上个世纪末基本结束,差不多经历了四五十年的时间,走的是渐进渐变的道路。我们在2008年进行国务院机构改革时,才提出和确立了大部制的改革方向,然后进行了初步的探索,试水了一把,经验不足,研究不够。在这种情况下,我们迎来了2013年的“两会”,启动了新一轮的国务院机构的大部制改革,显然只能以稳为主,进一步作出相应的微调。

  新一轮的国务院机构大部制改革,针对上一轮2008年国务院机构改革遗留和存在的三大问题,作出了明显的改进:一是整合不够彻底,迁就于一些矛盾关系的问题。比如上一次新组建了交通运输部,把原来的交通部和民航总局、邮政总局合并到一块了,但没有同时把铁道部合并进来。这一次把铁道部合并了。二是职责关系没有理顺,出现“貌合神离”的问题。例如有些部门合并到一起了,但是关系没有梳理好,职能也没有转变和整合。原班人马直接加入,甚至连办公地点都不在一块,还是画地为牢,各自为政。这次把卫生部和人口计生委合并为国家卫生和计划生育委员会,就明确规定其主要职责是,统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置,组织制定国家基本药物制度,拟订计划生育政策,监督管理公共卫生和医疗服务,负责计划生育管理和服务工作等。三是权力的划分配置和相互制约没有到位的问题。目前政府机构的权力往往过大,既能决策、又能执行、还能监督。搞大部制就是要实行“三权分离”,实现权力的协调和制约,因此,这次新组建的几个大部制,都强调了要负起发展规划和政策制定的职能。

  很显然,这次的大部制改革和2008年相比,有了很大的变化。这次进行的大部制改革,一是更加强调了以职能转变为核心,强调简政放权,提出了“四分开”,即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开;“五减少”,即减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散。二是要求形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系,必须明确每一个政府机构在职能体系中的恰当位置和作用。三是更加强调制度的权威和尊严,提出加强基础性制度建设和加强依法行政作出重大部署的有效性,避免上一次改革那样,只是名义上实现了整合,而实际上并没有合到一块。

  由此看来,这次大部制改革展现出三个鲜明特点,其一是在稳中求进的基础上,机构整合的力度比上一次大了一些。上一次国务院组成部门只在总量上减少一个,这次是二个,加上其他机构整合,减少四个正部级机构。其二是更加注重于那些实行了大部制改革的部门在职能方面的转变,确实减少职权,减少对微观的干预,加强了宏观管理。其三,加大了公共服务力度,对于真正缺乏管理的环节给与充实加强,例如突出政府对食品药品、海洋的有效管理。

  虽然大部制改革现在经过了两轮,但远没有结束。中国有句古话,“行百里者半九十”,就是说事情要做了一大半了,还只能算一半,更何况大部制改革现在连“九十里”都没走到。应该看到,这次的大部制改革,只是为今后的大部制改革准备了更大的空间。对于后程的大部制改革,要有更好的发力。这就是要加强顶层设计、全盘谋划、整体把握。此轮改革之后,今后的后程大部制改革,中央不应再搞“小打小闹”了,搞零敲碎打的“碎片化”机构整合。如果是每隔五年,我们才动上两三个机构,那么整个大部制改革就要拖上十几年。因此,后程的大部制改革,应该是通过最近五年的时间准备,提出系统的改革方案,以便在下一次十三届人大时,推动大部制的整体化改革。(作者系国家行政学院教授、博导,中国行政体制改革研究会行政文化委员会副会长)(第1353期 第1版)

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文章来源:社会科学报

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