黄小虎:政府经营土地制度之弊及其改革途径

选择字号:   本文共阅读 669 次 更新时间:2013-04-03 00:02:06

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黄小虎  

  

  摘 要:政府经营土地是我国计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的,具有历史原因,对城市土地市场化改革和工业化、城镇化建设都曾发挥积极作用。随着历史演进,其弊端日益突出,已成为阻碍科学发展的一个制度障碍。改革政府经营土地制度现条件具备、时机成熟,具体措施可包括:改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,把土地经营职能从土地管理部门分解出去;部分放开,逐步过渡,直至完全开放城乡土地市场;停止各级政府的土地融资行为,并对已经形成的土地金融债务进行清理;进一步规范政府土地出让收入的支出,建立规范化的政府土地基金;提高土地利用规划的法律地位,政府只有实施义务而无修改权力,促进转变发展方式。

  关键词:土地制度;土地管理;土地经营;改革途径

  

  1政府经营土地制度的形成

  

  政府经营土地,世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度,是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的,有其历史的原因。20世纪80年代中后期成立国家土地管理局,负责统管全国城乡地政,一方面加大耕地保护的力度,另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但在长期计划经济的惯性作用下,许多地方政府和一些中央政府部门,对国土局的管理有抵触或消极应对,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出,应把土地管理职能与土地经营职能分设,但那还只是少数人基于理论分析得出的认识[1],而现实中的主要矛盾,则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下,凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方,都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能,集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身,可以说是一种历史的必然选择。

  1998年政府机构改革,成立了国土资源部,土地管理升格了,各地方换届后新上来的领导干部,多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱,城市土地有偿使用制度才在全国全面推开,政府经营土地的局面也随之全面形成,有关职能也越来越强化。

  在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,政府经营土地对于城市土地市场化改革,曾经发挥过正面的推动作用;在工业化和城镇化的浪潮中,政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进,其弊端日益突出显现,已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

  

  2政府经营土地之弊

  

  2.1政府经营土地,是保护耕地的国策不能得到落实的最主要原因

  保护耕地作为国策,提出多年了,实行最严格的土地管理,也提出多年了,但耕地并没有保护住。各地方的城市建设,走的均是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中最主要的原因,是政府经营土地的制度,使地方政府严重依赖土地财政和土地金融。只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方,“发展”就快,已是公开的秘密。表面看是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,而实际上,这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上,都只能这样做,而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子,与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约资源,只能是一句空洞的口号,说说而已。多年以来,土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力,作了大量工作,但由于制度不改,再努力也没有用,结果是无力回天。与此相应,多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金,大多是白白浪费了,没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高,世界少有,效果却很差,个中原因值得认真反思。

  2.2政府经营土地,导致与民争利,是社会分配不公的重要原因

  允许政府经营土地,客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府,民众处于弱势地位,合法权益很难得到保证。

  中央早已经提出,要统筹城乡发展。其中一个重要举措,是改革现行征地制度,通过缩小征地范围、提高补偿标准等,达到增加农民的财产性收入的目的。在市场经济条件下,农民最大的财产,就是相关的土地权利。但长期以来,农民的土地财产权却不能实现。一方面,国家征地按农地价格补偿,使被征地农民不能分享土地增值收益;另一方面,不允许农村集体建设用地进入市场,使农民不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程[2]。导致作这样的制度安排的根本原因,就是政府经营土地与民争利,为了政府的资金需求,就要对农民的土地财产权利严加限制。征地制度改革的目标任务早已明确,但进展始终缓慢,主要原因也在这里。目前有关方面把征地制度改革和土地管理法修改的重点,放在解决好被征地农民的安置问题上,而对于城乡土地市场通开的改革,则依然谨慎回避[3],说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。按照这一方案,缩小征地范围的改革目标仍然无法实现,农民在社会分配关系中的弱势地位,也就不可能根本改变。

  政府经营土地,使城市里普通市民的利益也受到损害。不允许集体建设用地进入市场,使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下,房价虚高,大大超出了中、低收入人群的支付能力,自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食,是普遍的现象,由此产生严重的民生和社会问题[4,5]。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度,但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地,依然要依靠征地;建设所需的资金,相当部分还是政府卖地的收入。其结果,反而会加剧原本已经存在的矛盾。

  早在本世纪初,中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务,近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度,但国民收入分配的格局还是没有根本改变,政府收入占GDP的比重始终偏高,这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高,但加上税收以外的收入,则占GDP的将近35%[6],甚或更高。政府的非税收入中,土地出让收入占大头,2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%,2010年则高达7.3%。政府的收入过高,严重抑制了居民收入的正常增长,导致消费需求不足。上世纪80年代初,我国消费率曾达62%,之后呈下降趋势,2005年降为52%,其中政府消费占14%,居民消费仅为38%。到2008年,居民消费降为35.3%,2010年进一步降为33.8%[7~10]。

  2.3 土地财政和土地金融透支未来,孕育着政府信用危机和财政、金融风险

  政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。同时,也隐含了相当的金融风险[11,12]。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况,反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

  政府用土地向金融机构抵押或质押融资,近年来越来越流行。这种所谓土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是寅吃卯粮。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。有学者研究,其规模2009年已达11万亿元,为当年地方本级财政收入的3倍[13]。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源,是政府经营土地的制度。制度不改,这种局面仍会呈加剧之势,难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

  2.4 政府经营土地,导致政府行为扭曲、失控

  我国经济体制改革的目标取向,是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中,政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说,政府的主要角色应当是“裁判员”。但是,政府经营土地的制度,客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端,一是市场秩序混乱、不透明;二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便,助长了腐败行为的滋生;三是使企业行为也发生扭曲,不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系,甚至违法行贿。长此下去,企业之间也不能平等竞争,完善的市场经济体制很难真正建立。

  政府经营土地制度,使不同层级政府的职能发生错位,降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的,其主要职能是管理。而城市政府,不论层级大小,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营。当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控,有很大的不同,西方国家主要是政府调控企业和个人,而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一,即在于此。

  政府经营土地制度,还使社会对政府行为的监管出现盲点,政府行为失控,不能及时得到纠正。例如,近十几年我国城市的建设与发展,取得了伟大成绩,同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌,严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的,又是政府办公楼的建设。走遍中国大地,不管是沿海发达地区,还是中西部落后地区,普遍都可以看到,位置最好、最气派、最豪华的建筑,不是学校、医院,而是政府办公大楼,有的办公大楼甚至还配有高档的休闲、娱乐、健身设施。一个几十人的政府部门,盖七八千、上万平方米的房子,已是司空见惯,不足为奇。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等,也已比比皆是。

  从表2可以看出,近十余年,我国各项固定资产投资中,办公楼的投资不断加速,已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%,房地产业投资增速为27.9%,而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算,十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上,许多办公楼投资并未纳入相关统计,因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是,许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备,已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件,应当随着经济发展逐步改善,但也必须加以节制,不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制,随心所欲、为所欲为,其所体现的执政理念,与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”背道而驰。

  为什么会出现这样的问题,并且没有引起应有的重视?一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款,而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融,来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款,有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理,助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。客观地看,在允许政府经营土地的制度下,地方获取土地收益的具体途径和办法很多,上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此,根本的解决办法,是改革政府经营土地的制度。还应指出,这个问题蔓延之广,已不是单纯的经济问题了,而成为严肃的政治问题。我国政府办公楼的豪华气派,已经堪称世界之最,但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”、“不能满足需要”为由,正在进行第2轮甚至第3轮行政中心的建设。这样攀比下去,人民政府的形象何在?事涉政权的代表性,应当引起各有关方面的高度重视。

  以上分析充分说明,政府经营土地的制度,与中央关于转变发展方式的战略方针,与保护耕地和自然资源,促进社会公平、改善民生,防范金融风险,完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署,都存在内在的矛盾,阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此,应当着手对这一制度进行改革,不宜再拖下去了。

  

  3 政府经营土地制度的改革

  

  3.1 改革的条件已经具备,时机已经成熟

  尽管相当多数的人已经对政府经营土地的弊端形成共识,但对改革的条件是否具备,改革的时机和改革的步骤如何把握等问题,人们的认识仍然难以统一。

  犹豫不决者的主要顾虑,是改革政府经营土地的制度,必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革,可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动,可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应,影响经济社会的发展。在

  现行发展方式下,这种顾虑确实很有道理。问题在于,中央已经明确了未来的经济社会发展,(点击此处阅读下一页)

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