周彬:中国城乡土地制度改革的方向辨析

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2013-04-02 23:57:48

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周彬  

  

  摘要:本文通过对马克思主义经济学关于土地和地租理论的回顾和对我国土地政策实践的研究分析,指出我国未来土地制度改革的方向应该是既不同于西方发达国家和新兴经济体国家的国有和私有制度,也不应该回归传统计划经济时期土地资源的人为限定政策。

  关键词:地租 土地制度 二元结构 改革

  

  一、马克思的土地产权和地租理论简介

  

  地租是西方古典经济学中使用的一个概念,从亚当·斯密到大卫·李嘉图以及约翰·穆勒等经济学家都对地租做出了分析,认为地租是生产要素的分配,是土地的收益。马克思依据剩余价值理论,同时借鉴古典经济学尤其是李嘉图的观点,在《资本论》中对土地理论做出了一些新的阐释。我国的土地制度在建国以后虽几经变化,但也主要是依据马克思主义经济学的土地产权和地租理论制定的。

  (一)土地所有权的由来和特点

  土地所有权是个历史社会范畴。资本主义生产方式消除了地主在政治上法律上的特权,使他们只能够依靠土地所有权来分享一部分剩余价值。土地所有权衍生出占有权、使用权、处分权和收益权。马克思论述了将来共产主义社会消灭土地所有制后地租自然消失。

  (二)地租的概念和来源

  地租是土地所有权在经济上的实现形式,是农业资本家剥削得来的剩余价值转给土地所有者的超过平均利润的部分。所以,资本主义地租来源于农业工人创造的超过平均利润以上的那部分剩余价值。土地所有者以获取地租的方式参加剩余价值的分配。

  (三)地租的形态

  资本主义地租主要有两种形态,即级差地租与绝对地租。资本主义级差地租是租佃较好土地的农业资本家向大土地所有者缴纳的超额利润。绝对地租是优、中、劣各类土地绝对必须缴纳的地租。

  (四)级差地租的本质和分类

  它是由优等地和中等地农产品的个别生产价格低于按劣等地个别生产价格决定的社会生产价格的差额决定的。级差地租根据土地的自然属性和边际产出的不同有两种形态,即级差地租Ⅰ与级差地租Ⅱ。

  (五)绝对地租产生的条件和原因

  由于农业属于资本有机构成比较低的社会生产部门,农产品价值高于生产价格,剩余价值大于平均利润。这使得租种劣等地的农业资本家把农产品按高于生产价格的价值出售,为在平均利润以上有一个余额用来缴纳绝对地租提供了前提条件。土地私有权垄断的存在使得农产品按价值不是按生产价格出售,并把农产品价值超过生产价格以上的余额截留下来转化为绝对地租。

  此外,根据具体产业表现形式,经典马克思主义著作还对垄断地租、矿山地租和建筑地段地租做出了论述。

  可以看出,马克思对土地和地租的论述主要是基于资本主义社会的现实做出的分析,但是仍然有对市场经济共性规律的总结。而且我国实行的土地制度也是依据马列主义经典论述制定,例如计划经济时期国有土地无偿划拨,白白地放弃了地租这块收益和调节经济的杠杆,所以我们要一方面继续继承,另一方面要与时俱进。

  

  二、我国城乡土地制度的现状和缺陷

  

  (一)现行的土地制度

  我国的土地制度实行的是城乡不同的制度。城市的建设用地属于国有,在城市实行征收土地使用费。理论上说,地租是土地使用费的一部分,土地使用费的价值构成等于地租加上投入资本折旧和利息。农村的土地属于集体所有,在农村实行家庭联产承包经营责任制和统分结合的双层体制,农民对土地有承包权。

  根据我国《宪法》《土地管理法》及其实施条例的规定,我国土地使用制度内容包括以下方面

  1.土地的权利归属制度。《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除有法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于集体所有。”

  2.土地所有权禁止转让制度。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。

  3.国家实行土地登记制度。县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册,属于国有土地的,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。属于集体所有土地的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。

  4.国家实行国有土地有偿有限期使用制度。除国家核准的划拨土地外,凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等,均实行有偿有限期的使用。

  5.国家实行土地用途管制制度。《土地管理法》第四条规定,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

  6.国家实行保护耕地的制度。国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。同时还规定,国家实行占用耕地补偿制度。

  7.国家建立土地调查制度和土地统计制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。

  (二)现行土地制度的缺陷

  随着我国的经济快速持续发展,对土地这种生产要素的使用提出了更高的要求,尤其是现在全球农产品价格高企和城市房屋价格趋高的情况,要求我们提高土地的使用效率。现行的土地制度是明显的有中国特色的二元分化模式,对农村和城市实行的是不同的制度,这一制度加大了城乡发展的不平衡。这种管理模式已经不适应现在高速发展的市场经济体制。现存的问题主要有以下几个方面。

  1.城乡二元结构的土地管理体制阻碍了生产要素的流动和自由配置,加大了城乡差距。由于农村土地的集体性质,家庭联产承包制虽然改革开放开始的时候调动了农民的积极性,促进了生产了的发展。但是由于农民对土地权益的不完全占有以及户籍等其他因素影响,不能集约经营。由于个体的差异性,农民务农所得赶不上进城务工所得,农业生产缺乏效率。另外,农村住宅不能出租出卖赠与,城市户口不可以购买农村住宅,这也是明显的表面保护实际损害农民利益的政策,削弱了农村金融市场,减少了农民的财产性收入。还有,征用农村土地对农民的补偿太低,而且经常被集体组织以各种借口挪用,经常引起社会群体事件。

  2.城乡建设用地粗放,激励和惩罚机制不健全和缺位。推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地,但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题,已经到了触目惊心的地步。耕地资源短缺矛盾突出,国家粮食安全受到挑战。近几年,我国的耕地面积以惊人的速度减少。有的地方为了提高地方财政收入,建设用地成倍增长,占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方甚至在今后几年内,将用完除基本农田的全部耕地,面临无地可用的局面。有数据显示,目前中国城乡建设用地约24万平方公里,城市人均建设用地已达133平方米,远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。一方面土地资源稀缺,另一方面土地浪费严重。如果按这样持续下去,新型工业化、城镇化进程将难以为继。

  3.征地监管工作薄弱,监督流于形式,尤其是征后跟踪检查滞后。在我国征地制度中,对征地的监管是一个薄弱环节,虽然自2003 年以来中央加强了对土地问题的监管,明确我国“实行最严格的土地管理制度”,但是,地方国土管理机构同时是地方政府的行政管理部门,它的人事、财政关系都隶属于地方,对地方领导批条子往往无能为力。同时,土地出让金是地方政府重要的收入来源之一,有的城市甚至是主要的财政收入来源,以致我国土地案件频发、查处阻力重重。除了上述在征地范围、征地程序、补偿、安置等方面监管工作存在问题外,有的地方政府遵守土地法律法规的意识淡薄,或违反法律法规批地、占地,或违规下放土地审批权,或非法压低地价招商,对土地违法行为也执法不严、打击不力,尤其是对征地过程缺乏实时监管,征地后的后续监管更是薄弱环节。有的地方耕地保护和土地管理的责任制度尚未建立或形同虚设,致使的土地违法的责任官员不承担责任。在农村,土地违法行为甚至会影响和削弱党的领导地位。

  4.中央和地方土地管理目标不一致,土地闸门控制不紧,影响经济宏观调控效果(周天勇,2006)。中央强调粮食安全、耕地保护以及避免房地产过热,而地方强调的是招商引资以及税收增加,两者之间目标存在差异。又由于土地的属地化(不动产)、土地利用转化的不可逆特性,监控、审批权在中央,具体使用权在地方等特性,待中央发现土地违规时,土地已经转变用途了。这种时滞的存在,常常使土地违法事件“因公违法违纪”下不为例而难以纠正。

  

  三、城乡土地制度发展方向的分析和评论

  

  2007 年8 月国务院发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》, 这是13 年住房体制改革以来第三次国务院直发文件, 加大对低收入群体的住房保障力度,强调加大对廉租住房的建设投入(土地出让金收入用于廉租房建设的比例要提高到10%)。这对于完善城市土地制度有重要意义。

  2008 年10 月12 日,十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指出“健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。”

  我国人多地少,土地后备资源严重不足。为了尽快建立市场配置土地资源,高效能集约用地的新机制,可以采取以下措施完善土地制度。

  (一)逐步转变现行二元管理体制

  按照十七届三中全会要求,“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革”。各级政府要加快转变职能,征地范围不能滥用,更不能损害原有权属人合法的土地利益。形成城乡一体化的土地市场,集体所有的土地全部转归国有,但是怎么管理农村土地还需新型集体经济组织的存在。还要在法律上重新梳理农民与土地的关系,根本目标就是在保证一些公益性和全局性的目标下(例如国防建设、粮食安全、生态文明、环境保护等),促进生产要素的流动,使劳动力和土地都能配置到效率更高的地方。

  (二)健全征地补偿标准和失地农民社会保障制度

  农民经营使用土地,一方面要向乡(镇)政府和村委会上交提留或承包费用;另一方面还要向国家低价交售农产品和缴纳农业税(2006 年已经全面废止)。这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租,所以现在农民增收困难存在根本上的体制原因。对农民的利益最大忽视就是征地补偿标准偏低,建议像城市一样提供货币补偿和实物补偿两种方式供农民选择。解决安置保障问题总的思路应该是,将失地农民的安置保障纳入城市统一的社会保障体系中, 灵活采取各种安置方式,在保证农民生活无后顾之忧的前提下,使农民成为社会建设的劳动力量。这就需要将被征地农民与市民同等视之,将其安置问题与城市化统一考虑。城市建设土地属于国家所有,建筑地段地租应该属于国家所有。其次,加大对中低收入的转移支付。而不是像现在建筑地段地租都属于地方政府和原有计划经济时期占有大片土地的单位。

  (三)重视土地产权和管理权的完善和建立

  目前农村集体土地产权主体不够明确, 同时各种权能界定不清,这直接造成土地权属关系不清,土地征收征用大量发生且不规范,耕地大量流失。农村土地制度也表述混乱,照现行法律规定,集体土地所有权的主体是“集体”(宪法)、“农民集体”(土地管理法)、“集体经济组织”(土地承包经营法)。这些都不能准确表述现状,例如合作社名存实亡。我们要建立的土地制度一定不能是西方的土地私有制度, 但是也不能限制作为生产要素的土地自由流通配置资源的性质。成熟的发达国家一般也实行土地国有,例如美国国有土地占40%左右,澳大利亚占80%左右。印度由于实行土地私有,基础设施严重落后,严重制约经济发展。而我国的土地制度保证了交通以及工业用地的快速供应。未来实行城乡一体的土地制度和市场,农村要形成一种互相制衡的体制来协调个人利益与集体利益,兼顾目前利益和将来利益。

  (四)改革目前土地转让费中地方政府收入比例过大的局面

  城市土地属于国有,中央政府应该享有土地地租。《土地管理法》第五十五条规定,新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政,70%留给有关地方政府,专项用于耕地开发,但这样的条款在实际操作过程中形同虚设。应该研究新型的合约制度, 加大中央政府的分成比例,同时加大对地方的转移支付,改变房价过高的情况,这样才能使人民敢于消费,而不是目前一辈子攒钱就为了买一套房子。地方政府财政过度依赖土地转让费,是不可持续的,也是不健全的增长方式,最终必会财政赤字, 甚至造成房地产泡沫以及随之的经济危机。

  (五)完善土地征用过程中的监督机制以及土地转让过程中的土地拍卖制度

  随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展, 公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一, 其作用和影响愈来愈大。实践中土地拍卖恶意串通现象层出不穷,主要是监督体制不完善和惩罚力度偏小。所以,政府在土地调控政策制定和实施过程中,应积极建立、健全参与机制,并不断增强公众的参与能力,加大惩罚力度,改变经济主体机会行为预期。遵循公开的原则,实行公示制度,将有关政策草案公布于众, 举行专家咨询会和公众咨询听证会,增加信息公开透明,减少暗箱操作。

  

  参考文献:

  [1]周天勇.农村土地制度改革的模式比较和方案选择[N].中国经济时报,2004-2-26.

  [2]唐礼彬.统筹城乡发展土地制度该改革的思考[J].特区经济,2008(4).

  [3]郝凤英.改革城乡土地二元管理制度[J].中国房地产金融,2008(3).

  [4]刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺[J].经济研究参考,2008(31).

  来源:财政金融 北方经济

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文章来源:土地制度

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