江平 吴敬琏 张卓元:再谈法治中国

选择字号:   本文共阅读 1309 次 更新时间:2013-03-28 21:57:58

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  “两会”结束,随着新一届党政领导接任,中国新的政治周期正式开启。社会各界都在期待尽快纾缓多年积累下来的经济社会矛盾,推动中国社会顺利转型。

  2003年初,本刊曾邀请经济学家吴敬琏、张卓元和法学家江平三位学者,深入剖析当时中国面临的重大问题,为建设法治国家建言,社会反响热烈。

  十年过去,中国经济总量已经超过日本成为世界第二,但是改革攻坚并不顺遂,各种矛盾亦趋于激化。法治建设进展缓慢的症结是什么,如何化解矛盾,未来中国社会转型道路怎样选择?鉴往知今,为此本刊再次邀请三位学者,共同回顾十年间法治市场的进步与局限,探讨改革进路。

  多年来,吴敬琏、江平和张卓元三位学者一直竭力为改革鼓与呼。他们深知,作为一个历史包袱沉重的超大型国家,中国的现代化转型之路注定艰难曲折。如果趑趄不前,甚至选择错误道路,中国的现代化进程恐有中途夭折之虞。要实现几代中国人的梦想,把中国建设成为一个富强、民主、文明的现代国家,唯有坚定不移地推进改革。

  诚如吴敬琏十年前所说:“在继续完成市场经济改革的同时,积极而慎重地推进政治改革,是中国未来改革的主题,也是中国的希望所在。”

  ——编者

  

  上篇

  法治市场路曲折

  政府主导下的“半市场、半统制”混合体制

  

  现代市场经济的若干重要架构还没有建立起来,仍然是一种政府起了超强作用的市场经济

  《财经》:2003年初,三位先生畅谈“法治中国”,对中国当时面临的问题进行了深入剖析,指出法治是未来改革的关键所在。十年过去,中国告别了上一个政治周期。在你们看来,过去十年中国在法治方面有哪些进展,存在哪些不足?

  江平:立法方面有所前进,行政体制改革也有些成效,在政治透明度、行政复议、行政诉讼、行政许可法方面都有一些值得称道的东西。

  但是,在人权保障、选举制度,还有新闻、出版、结社自由等公民政治权利的法律方面,没有什么很明显的进步。司法体制最明显,有些方面甚至倒退。

  张卓元:这十年里通过了一些新的法律法规,包括《反垄断法》《企业国有资产法》《物权法》等,对于市场经济的完善具有重要作用。不过,目前中国还没有建立起完整的法治体系。第一,有些法律不健全,如《企业国有资产法》仅仅涵盖国有企业的经营性资产,企业的非经营性资产、国有的自然资源资产、金融资产等方面都还没有立法。《反垄断法》没有对行政垄断作出规定。第二,司法公正没有得到切实的保证。

  吴敬琏:从市场经济的角度看,中国目前的经济体制存在的一个重大缺陷,就是市场的产权制度基础是不清晰的。由于土地产权制度缺陷,市场主体不能够得到法律的保护。

  例如,各级政府以极低的价格大量征用和占用农民土地,然后批租给工商企业和房地产开发商,从中牟取巨额土地出让金,而农民的利益没有得到保障,从而酿成了许多群体性事件。另外,虽然党代表大会要求平等保护物权,但是民营经济没有得到平等对待,公民的合法财产没有得到应有保护。

  《财经》:法治存在问题,市场也不可能完善。其实这两者也是互相制约的,尤其是法治的不健全,对市场的不完善也起了很大的阻碍作用。

  吴敬琏:这是显而易见的。正如现代经济学告诉我们的,市场化改革不能孤立地进行,或者如邓小平所说:“不搞政治体制改革,经济改革也搞不通。”市场制度的运行需要其他方面的制度支持,其中最重要的就是法律制度的支持。

  由于市场经济的法治基础尚未建立,各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源的巨大权力。政府官员对于涉及企业微观经济活动的决策保持着很大的自由裁量权,而且近年来有日益扩大的趋势。他们通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动进行频繁地直接干预。行政力量配置资源的能力和手段大为强化,而市场配置资源的基础性作用则遭到削弱。

  中国在20世纪末初步建立起的市场经济,是一个很不完善的经济体制。一方面,它背负着大量旧体制的遗产;另一方面,即使已经建立起来的市场体系,也还处于粗陋的原始状态,现代市场经济的若干重要架构还没有建立起来,仍然是一种政府起了超强作用的市场经济。

  也许正因为如此,2003年中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》,要求在一些重要领域继续推进改革,以便在进一步完善经济体制的基础上充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

  十年过去,政府和国有经济虽然已经不再囊括一切,但还是牢牢掌握着国民经济的一切“制高点”,主宰着非国有经济的命运。中国形成了一种政府管控下,或称政府“驾驭”下的“半市场、半统制”的混合体制,不是依照法律,而是按党政机关的“红头文件”和领导的“批示”行政。

  张卓元:这些年一直在喊转变政府职能,可是南方某省一个民营企业家要建一个港口,跑手续竟然要盖400多个章!现在最大的问题是,政府太强势,政府控制资源太多,对市场的介入太深。政府特别是地方政府过多地介入经济活动和主导资源配置,一些服务业在市场准入中存在“玻璃门”“弹簧门”,政府对生产要素和资源产品价格管制太多,在诸多行业和领域阻碍、制约民营经济做大做强的垄断因素也不断凸显。

  十四届三中全会所设想的市场经济体制是市场在资源配置中发挥基础性作用的体制。十六届三中全会重申这一点,并提出转变政府的经济管理职能。可是现在资源配置最重要的是政府,地方政府书记是董事长,市长当总经理。这与十四届三中全会、十六届三中全会的要求不相符,甚至完全走了样。

  江平:我同意“半市场、半统制”的判断。虽然这十年中国经济增长很快,但是体制改革并没有什么进展,基本上是吃过去改革的老本。权力对市场经济的干扰、侵害是非常严重的。

  有些人从世界金融危机中得出了一个结论,认为中国之所以没有受到危机的太大影响,就在于中国有很强大的国家控制。我认为这是一个错误的结论,如果以此来认定中国特色道路,以为中国特色就是国家更多地干预,我不赞成。现在世界上最自由的市场国家也有政府干预,关键在于先后顺序要摆正。

  记得2003年通过《行政许可法》时,我抱有很大希望。《行政许可法》的一个重要理念是,凡是市场自己能解决的,由市场去决定;市场不能够解决的,由中介组织解决;只有市场、中介组织解决不了的,国家才能介入。但是现在看来,中国社会又逐渐恢复到国家干预过多的局面,办一件事要经过许许多多机构的批准。如果不能够确立“先市场、后社会、再政府”的正确顺序,那么中国的经济体制就不可能完善。

  

  最大问题是权力

  没有受到法律制约

  

  政府介入微观经济活动的过程中,行政权力利用干预市场活动的机会进行寻租活动是不可避免的,因此腐败蔓延开来

  《财经》:问题的症结在于,中国的治理传统中,存在着一种迷信行政力量的倾向,出现社会经济矛盾时,首先想到的解决办法往往是加强政府的干预和控制。这种思想至今仍然有很大影响。一些人会说:现在腐败这么严重,难道不应该通过加强干预来抑制腐败吗?

  吴敬琏:十年的经历表明,回答只能是否定的。扩大政府官员的资源配置权力和对民间活动的干预权力,只能扩大寻租活动的制度基础和助长腐败。在苏联式的“国家辛迪加”中,所有的公民都隶属于国家。所以公民从事任何活动,都要以获得行政批准为前提。中国承袭这种传统,在各个领域设立了大量的行政许可。

  早在改革开放初期,不少党政领导人已经认识到腐败的危害性,并且采取了道德号召、党纪国法惩治等措施加以遏制。但是在权力不受约束的情况下,效果并不彰显。

  2000年,中共中央纪律检查委员会的领导人受到经济学家关于寻租问题讨论的启发,提出“权力不正当运用是腐败的源头”,“改革行政审批制度对预防和治理腐败具有重要作用”。当年11月,中纪委十五届三中全会正式作出决议,“加大从源头上预防和治理腐败工作的力度”。其中首要的重点,就是“改革行政审批,规范行政审批权力”。接着,国务院也设立了“行政审批制度改革办公室”。据2002年中国政府的报告,国务院65个部门在三年中共清理出各类行政审批项目达4159项,由此可见行政许可之多、之滥。本来,公布的数字本身就有不少“猫腻”。到2004年初宣布这项改革“取得阶段性成果”,风头一过,行政审批很快就死灰复燃。

  2003年颁布《行政许可法》是约束行政权力的一项重要措施。自由选择从事经济和社会活动,本来是公民天然具有的权利。所以,在现代国家,对公民行为选择的基本原则是“非禁即行”“非禁即入”,只要没有法律的明文禁止,公民有权从事任何自己所属意的活动。

  《行政许可法》禁止随意设立行政许可,这是一个事关保护公民基本权利和端正政府行为的重要法律。遗憾的是,它没有得到严格地执行,而且从一开始实施,就有不少“但书”,保留了原有的投资等行政许可。特别是2003年末出现经济过热问题以后,政府赋予发改委很大的审批权力,进行“有保有压”的微观干预,使行政许可大有全面实施之势。

  江平:当今中国面临公权和私权的冲突问题。公权和私权冲突在计划经济时代是不突出的,那个时代只有“个人利益绝对服从国家利益”,在国家利益绝对权威下,谁还敢提私权?公权和私权的冲突在西方国家自由经济状况下也不突出,因为在市场行为中,国家干预的范围和程度都比较小,且法律对国家行为行使的程序有严格的规定,私权救济的手段也相当充分。

  只有在中国现今的社会状况下,一方面公民的私权越来越多,权利意识越来越强烈;另一方面又保留了政府干预的巨大空间,公权和私权必然要发生碰撞,甚至是激烈的碰撞。在这种情况下,就要通过改革,减少公权力在社会生活中干预的作用和干预的分量,而不是扩张公权力。

  张卓元:中国贫富差距不合理主要是由于权力的腐败。有人说,目前中国贫富差距关键是因为私有经济占比太大。这种说法是不对的,日本、德国、美国的私有经济的比重比中国不知道大多少,可是基尼系数比我国低,怎么来解释?

  建立市场经济就要清晰界定政府和市场的界限,凡市场能有效做好的就交由市场去做。政府应主要做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,特别是致力于创造并维护一个良好的市场环境。政府应是一个公正的裁判员,而非集裁判员和运动员于一身。但是由于政府没有实现职能转换,还存在许多扭曲,经济调节“越位”、市场监管“缺位”、社会管理“错位”以及公共服务“不到位”的问题依然存在。

  《财经》:这种政府主导下的“半市场、半统制”的混合体制却得到了一些人士的赞赏。他们将其称为“中国模式”,认为中国经济之所以高速增长,就在于中国具有一个以强势政府和国有经济对社会的强力管控为基本特征的政治和经济制度。

  吴敬琏:这种模式不值得夸耀。相反,它所产生的问题愈来愈严重,应该正视。由于政府一方面拥有支配资源的大权,另一方面又缺乏有效的制衡,政府介入微观经济活动的过程中,行政权力利用干预市场活动的机会进行寻租活动是不可避免的,因此腐败蔓延开来。

  从上世纪80年代中后期起,就有不少学者对中国寻租腐败的规模进行跟踪研究。他们提供的具体数字有所差别,但是他们共同的结论是:由于寻租的制度基础庞大,腐败的规模是十分惊人的。例如,经济学家王小鲁估算,2005年全国灰色收入规模达到4.8万亿元,2008年则达到5.4万亿元,租金总额占GDP的比率高达20%-30%。由于权力能够带来财富,腐败还从经济领域蔓延到政治领域,“卖官”“买官”现象触目惊心。

  腐败猖獗造成的另一个严重的社会后果,是社会贫富分化加剧:一方面,少数掌握支配资源权力的贪官污吏和有寻租门道的人,能够凭借权力暴富;另一方面,普通劳动者,特别是一般农民不能充分地分享改革和发展的红利。

  江平:最大的腐败还是权力腐败。本来不应该国家干预的,国家干预得太多,这是造成腐败非常重要的原因,也是这些年群体性事件爆发的主要原因。党政权力对社会的强力控制,不仅产生经济腐败、政治腐败,也产生司法腐败。

  特别是2008年世界经济危机发生后,因为有强大的国家干预,中国遇到的困难要少一些,政府不仅没有很好地认识到“中国模式”的问题所在,有时候甚至过分强调国家干预的作用,有意无意地扩大了公权力的作用,这是危险的,也是和法治理念相悖离的。

  中国的现实是,私权受到公权侵犯的情况更多。因此法律要更多地保护私权,特别是要防止私权受到公权的侵犯。与此同时,(点击此处阅读下一页)

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