竹立家:行政审批改革不要成为变相游戏   

选择字号:   本文共阅读 898 次 更新时间:2013-03-28 17:21

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竹立家 (进入专栏)  

“我经常在地方调研的时候,常听到这样的抱怨——办个事、创个业要盖几十个公章,群众说恼火得很。这既影响了效率,也容易有腐败或者叫寻租行为,损害了政府的形象。所以必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上。”李克强总理在不久之前的中外记者见面会上如此表示。但想必李总理也意识到过程艰难,因此才说“要有壮士断腕的决心,言出必行,说到做到,决不明放暗不放,避重就轻,更不能搞变相游戏”。

改革行政审批制度到底有多难?改革行政审批制度需要注意哪些方面?哪些行政审批需要废除?记者就此专访国家行政学院公共管理教研部教授竹立家。

改革实质是政府与市场和社会博弈

《华夏时报》:改革行政审批制度和转变政府职能究竟触动了谁的利益,以至于“要有壮士断腕的决心”?

竹立家:简单来说,政府权力主要表现在两个方面:公共政策制定权、行政审批权。我们常说公共权力,这就是谁来制定政策、谁来执行政策的问题。行政审批权是政府活动和运行中的一个最基本权力,其对于市场监管中的市场准入、社会管理与公共服务方面(比如发放身份证、驾照等各种证件)有审批权限。这其中有的收费,有的不收费。但一般而言,政府的行政审批都要收费。减少审批事项,说穿了就是减少审批收费事项。因此,所谓阻力,就来自收费部分。为什么行政审批事项的改革比较艰难?因为最根本的是要放权让利。所谓放权就是要将有些权力交给市场、交给社会。所谓让利,就是要进一步扩大市场、社会和社会中介组织的发展空间。

在行政审批制度改革中,最根本的问题是部门利益作怪,因此,要推进这项改革,就必须对部门利益重新界定,也就是要对部门的收费事项,重新界定、调整或减少。说穿了,这项改革实质上就是政府与市场与社会的一个博弈过程。

《华夏时报》:是否并不一定要取消一切行政审批?哪些是合理的必需的行政审批?

竹立家:中国社会正处在一个发展和成熟并向现代性社会迈进的过程中,所谓政府职能转变,主要是指要减少过去计划经济时代遗留下来的、尚未改变的、对于市场或社会过多介入的事项。这并非是说政府不要搞行政审批,恰恰相反,该搞的行政审批,应当继续搞,因为它是社会治理的一个重要手段,是政府权力的一个重要表现。但行政审批必须合理,不能从部门利益甚至个人利益出发来界定行政审批事项,使得不该审批的也要审批,也要过一道手。行政审批制度改革,是与政府职能转变相适应的一种行政审批改革制度,是要和分权、放权、权力转移相结合的一种行政审批制度。

改革目标是要为市场和社会松绑

《华夏时报》:何谓“处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方关系”?

竹立家:行政审批事项主要是政府管理市场和社会的一种行政方式或权力运行方式,行政审批事项改革的主要目标就是为市场和社会松绑,就是不该管的不要管,管不好的也不要管,就交给市场或社会来管,或者下放给下一级政府来管。这是行政审批事项改革的一个很重要的方向。

这项改革说穿了,就是要处理好三个关系:政府与市场的关系、政府与社会的关系、上级政府与下级政府的关系。也就是分权、放权和权力转移。

《华夏时报》:“该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合”将带来怎样的改变?

竹立家:改革可带来很多最直接的好处。比如企业可以减少很多成本和预算,企业运营状态可以更为自主。在社会中,由于行政审批权向一些行业组织或社会中介组织转移,政府对社会的治理可以直接交给社会组织来完成,这可以减少很多管理环节,防止管理链过长造成管理扭曲,包括一些优惠政策或改革方针在落实过程中由于落实环节过多过长,尤其是有些部门利益或个人利益作怪,造成许多社会矛盾和问题。如果把相关权限向社会组织转移,形成社会组织的自我管理、自主发展,相对来说,这将使得社会管理更为有效,更为便捷和直接。

《华夏时报》:所谓放权社会组织,是否还需配套支持?社会组织是否还需要更好的成长空间?

竹立家:现在面临的一个主要问题是,权力转移无处可去。原因在于各种各样的社会中介组织或非政府组织发展得不太健全,不太适应现代社会治理的要求。现代社会的一个最根本要求,就是政府与市场与社会乃至与个人之间,形成共治局面。因为现代社会日益信息化、流动化、全球化,管理链越短越好,能直接管理最好,其最重要的平台就是社会组织。未来五到十年,改革的一个重要方向,就是大力培植、发育和健全各种各样的社会中介组织,使得它们能够形成对社会的有效治理。

改革结果是不再“跑部钱进”

《华夏时报》:本次改革方案提出,要完善财政转移支付制度,大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目,增加一般转移支付的规模和比例。这是否意味着今后转移支付的效率、公平性和透明度将有所改观,地方政府将不再需要为了获取项目资金而“跑部钱进”?

竹立家:这一点毫无疑问。中央财政的转移支付,是一国之内社会和谐平衡发展的一个重要杠杆,因此其公开透明以及一般性转移支付的数量增大,将对公共权力运行得更为公平合理,起到根本性或决定性作用。

因为公共权力一般也表现为财权,就是公共财政预算。我们说社会平等、社会和谐发展、社会有凝聚力,一个重要杠杆,是通过公共财政来实现,让每一个社会成员都能享受到发展的成果。公共财政作为二次分配的一种重要形式,在社会的稳定、和谐与持续发展过程中,起到非常关键的作用,不能小视。

因此,公共财政的公共性非常重要,那就是公开透明,就是预算过程中的民主参与,就是预算的细化,就是转移支付的直接性,而不是拐了几道弯。

《华夏时报》:转移支付项目审批和资金分配权下放地方政府的同时,如何实现对项目和资金的科学管理,如何在地方各级政府间分配权力,是否也是一道难题?

竹立家:在这个过程中,包括分发和监管过程,有几个部门要起到重要作用。其中各级人大特别是全国人大,必须在转移支付过程中起到审查和监督作用,包括国家审计署,都要真正发挥审查和监管作用。监管缺失或不到位,这是现在转移支付被大量挤占、挪用、滥用的一个最根本的原因。所以,监督很重要,尤其是对公共权力的监督,这是现代社会人类文明发展的一个重要环节。公共权力特别是公共财政预算权力如果没有一个有效的刚性的制度性约束,必然由于人们本性的缘故,将很难遏制转移支付过程中出现这样或那样权力被滥用的局面。

对突破红线者须严厉惩处

《华夏时报》:行政审批制度改革经过一段时期的所谓“三集中、三到位”的集中取消或调整行政审批事项后,接下来的重点难题是什么?

竹立家:重点难题首先在于,如何配合这次政府机构改革,能够真正界定政府职能,即政府究竟该管什么与不该管什么,能管什么与不能管什么,管好什么与管不好什么,这需要列出行政审批清单。

其次,行政审批事项要公开透明,包括初步实现电子化、信息化、便捷化,利用现代技术,建立起最便利的公开的信息化管理平台。

第三,行政审批事项改革要动员社会广泛参与,特别是社会的市场组织和社会组织的广泛参与。要有一个民主参与的机制,吸收社会方方面面包括专家和学者的意见等等,而不能再由几个人或少数部门来决定什么是政府职能什么不是政府职能。

《华夏时报》:由于缺乏经典示范,如何避免行政审批改革“穿新鞋走老路”?

竹立家:最根本的是要制度化,最重要的是要形成监督或惩处机制。现在对于一些滥用行政审批权力,谋取部门和个人利益的现象,必须一方面要有公开透明的监督机制,另一方面更重要的还是惩处机制。对于那些敢于突破红线的部门和个人,必须要进行严厉惩处,这不光是行政方面的惩处,更重要的还要有一些法律方面的惩处。

政府管理权限缩小是趋势

《华夏时报》:从效率方面来看,所谓权力下放是否还意味着政府最终将放弃投资的决策权和管理权?

竹立家:这是一个方向。从现代社会发展趋势来看,总体上讲,政府的管理权限逐步缩小,特别是经济方面的管理权限,今后可能仅仅有宏观调控方面的职能。目前宏观调控手段主要是货币和财政杠杆,具体的经济方面的投入将会越来越少。但在市政建设、公共工程、基础设施等方面有所投入本是政府职责,该投入时还需投入。

《华夏时报》:行政审批制度改革中的“一减一增”是否能够体现新一届政府对转变职能和自身建设的高标准要求?

竹立家:配合这次机构改革和政府职能转变,我们可以看到,相关改革方案前所未有地提出了“一增一减”,这是政府职能转变的具体化表现。

《华夏时报》:新一届国务院第一次常务会议提出要抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处,要求各部门要按季度列出工作时间表,扎实推进改革,以一批实实在在的成果让人民群众见到实效。你认为我们将看到怎样的实效?

竹立家:这是比较艰难的改革。到目前为止,包括一些具体的改革措施,新一届政府的诸多改革蓝图与设想,都发出一个非常明确的信号,即改革的目标非常简单,就是要初步实现或接近中国梦。中国梦的核心,就是要让社会更公正,让人民更幸福,让社会主义的价值更能体现。这些主要都还是精神层面的东西,与政府活动的关联极为密切。

政府活动的结果究竟能否使人民更富裕,使人民更自由、更心情舒畅,都是中国梦的核心要素。能否实现中国梦,关键在于能否扎扎实实地推进已经有的具体改革方案。

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