叶海波 秦前红:社会管理体制创新与宪法实施

选择字号:   本文共阅读 382 次 更新时间:2013-03-26 09:24:12

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叶海波   秦前红 (进入专栏)  

  

  内容摘要:社会管理既包括政府对社会的他治,亦包括公民自我管理的自治。中国语境下的社会管理创新应是合理厘定他治与自治的空间关系。具体而言,社会管理体制创新的要义是实施宪法,任何制度的创新必须在宪法的统领下展开,以宪法为最高准则限定政府管治社会的权限,弃人治,从法治,坚守政府管治的法律之维和公民自治的制度空间。

  关键词:宪法 实施 社会管理体制 创新

  

  社会管理体制创新甫一提出,理论界便作出令人咋舌的回应,轰炸式的理论研究随手可拾。 法学界主要从法的理论层面展开研究,并基本上形成推进法治和民主,限制权力,保障人权是社会管理体制创新内在要求的理论共识。 我们认为,“社会管理”实指“管理社会”,或者指政府管理社会,或者指公民自我管理,前者为他治,后者为自治。现代国家一般以宪法划定他治和自治的界限,协调政治国家与市民社会的关系。社会管理创新涉及政府管治和社会自治的范围、方式和程序的调整,必须以合宪合法的方式进行。当下中国的社会管理创新必须在中国法秩序下展开和推进,必须将社会管理体制创新纳入宪法的框架,扎扎实实地落实宪法确立的社会管理体制。质言之,宪法实施便是社会管理创新。

  

  一、应以宪法统领社会管理体制创新

  

  立宪主义是关于权力有限性的观念,“它是对政府的法律制约……真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然和其肇端时几乎一模一样,即通过法律限制政府。” 宪法是立宪主义的规范化,以人权保障为终极价值。宪法的实施便是宪政,是以宪法限制公权力的政治形态。这是宪法学的基本常识。但需要特别说明的是,在治理的意义上,现代宪法的首要功能在于配置国家权力,建立权限得当、关系合理的管理机构体系,并确立各机构的管理对象和任务。在《联邦党人文集》第51篇中,麦迪逊便明确指出,“在组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。” 立宪实践显示,各国宪法的内容虽各有不同,有的没有序言,有的对总纲不作系统规定,甚至在有些国家的宪法中公民权利的内容也未独立成章,但各国宪法均以解决管治机构的设置和管治权的配置与限制问题为核心,“对国家机构的构成,各种国家机关的组织、职权和活动程序不作系统规定的宪法还没有” 。我国宪法并不例外,亦全面系统地构建了国家管治系统。在总纲中确立人民主权原则的同时,我国宪法确立了人民代表大会的政权组织形式,全国人大和地方各级人大为人民行使国家权力的机构(第二条),全国人大和地方各级人大产生同级其他国家,其他国家机关对同级人大负责,受其监督(第三条),全国人大是最高国家权力机关(第五十七条),行使国家立法权(第五十八条)和其他最高国家权力(第六十二条),地方各级人大是地方国家权力机关,行使地方国家权力(第九十六条);国务院是最高国家行政机关(第八十五条),行使最高国家行政权(第八十九条),地方各级国家行政机关是地方行政机关,行使地方国家行政权(第一百零五条);人民法院是国家的审判机关,行使国家审判权(第一百二十三条);人民检察院是国家法律监督机关,行使国家的法律监督权(第一百二十九条),等等。现行宪法的这些规定建立了基本的管理机构体系,在不同机关间分配了国家立法权、行政权、审判权和法律监督权。

  根据自然法的理论,自然状态下的人们之所以联合,制定宪法,形成政治宪法,设立国家机关,旨在管理原子式的个人组成的社会,形成基本秩序,保障自由、平等和财产等基本人权。因此,即便各国宪法设立了不同的国家机关且相互关系有别,各国家机关行使的国家权力大小、范围有别,但所有国家机关的首要职责便是管理社会。在我国,全国人大的重要职责是制定民事、刑事的、国家机构的和其他的基本法律,以创制或确认抽象的行为规则的方式履行社会管理职责;国务院作为行政机构,应当领导全国各级人民政府管理经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作、民政、公安、司法行政和监察等工作等等,人民法院各为审判机关,应当依法行使审判权,裁断各类纠纷,包括民事、刑事、行政等方面的争议,人民检察院作为法律监督机关,应当监督各社会主体遵守法律。总之,各个国家机关均应当依据宪法和法律确立的权限,履行管理社会的职责。可以说,宪法是一国社会管理体制的直接依据和合法凭证,而政府对社会的管理便是依照宪法和法律设立的权限管理相关社会事务。

  任何国家的社会管理体制改革均应在宪法的框架下展开,宪政便是当代国家社会管理的实践形态。 否则,社会管理一定会脱离宪法、法律的轨道和法治的要求。在这方面,我国最近十多年来有不少教训,其中比较突出的是各级领导机构往往只在涉及宪法修改、宪法实施、法律制定、法律实施的时候强调法律的重要性,而在规划和具体实施社会管理的时候,又往往在较大程度上脱离宪法和法律的框架。例如,有关领导机构在列举“社会管理的基本任务”和概括“社会管理体制”等内容涉及的主体时,提及的从来都是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。在我国官方的语境中,“政府”历来指国家行政机关,这里显然不会例外。 因此,这种社会管理体制面临的一个基本追问是:各级人民代表大会、各级人民法院、各级人民检察院等国家机关应当扮演何种角色? 我国宪法明确规定了上述国家机关的职权与职责,在以治国理政为实际内容的社会管理体制创新中,不提及乃至不适当肯定这些机关的地位显然与宪法不符合。实践中可能有人士会认为,在社会管理过程中,各级人大和各级司法机关可配合“党委领导、政府负责”的总体安排,而他们本身不必担任角色。倘若如此,我国宪法规定的根本政治制度便不再是人大制度了,人大与政府、法院、检察院的宪定职权关系,以及法院、检察院和行政机关及其相关部门的宪定职权关系,也就完全脱离了宪法轨道。造成当今社会管理体制脱离现行宪法框架的原因很多。人治型社会管理方式的历史惯性,领导者个人的工作阅历、专业背景和知识结构与建设法治国家的要求有差距,等等,都可以或多或少为提供一部分解释。但这些理由不能否定一点,即社会管理体制本身应该纳入宪法框架,社会管理体制创新必须在宪法框架内加以设计和实施。依法治国首先是依宪法治国,此乃公理。只有将社会管理体制纳入宪法框架,才谈得上依法治国,才可能建成法治国家。

  

  二、应以宪法确定政府管理社会的权限

  

  “宪法国家(民主政治)、市场经济和公民社会”是人权得以实现的“三大支柱”。 若要实现人权的保障,便必须将政治国家限定在合理的范围内,确保公民公社成长的自由空间。历史显示,政治国家的限定是极具挑战的政事,各国面临的共同难题便是如何合理划分政治国家与市民社会间的界限。“人类以国家为单位的各个历史阶段,每走过一个艰难困苦的里程,都要通过宪法来制定为克服困难所需要的新规则,以此来继续人类的发展;每经过一段苦难深重的生活,都要通过宪法来确定为消除苦难所需要的新的政治及社会的基本形态,从而进入新的历史阶段。” 宪法是解决上述政治国家与市民社会划分难题的法宝。如前所述,社会管理既包括国家管理社会,亦包括公民社会自治。前者以强制力为后盾,后者依凭公民间的私法自治。人类社会发展的历史便是将前者的空间压缩,留下公民自治的空间。不过,若国家权力过弱,秩序便不存在,若国家权力过盛,公民自治便沦为空谈。因此,现代国家的全部宪法问题便是如何适当控制国家这个“利维坦”,以防范其吞噬原子式公民形成的社会。

  借用K·罗文斯坦存在论式的宪法分类理论,我们可以更清楚地理解宪法问题的本质。根据实证的考察,罗氏认为,宪法可分为规范宪法、名义宪法和语义宪法。 在规范宪法的国家,宪法规范驾驭着政治过程,权力的运作服从宪法规范,此时的宪法犹如“一件合身、并且经常被穿着的衣服”。这类宪法可以欧美宪法为例。当然,这些国家也是典型的宪政国家。事实上,规范宪法与宪政国家在实证的层面具有同义性 。名义宪法则有点像一件过于宽大而不合身的衣服。当某种宪法具有法律上的效力,在实践中却未能实现对政治过程和公共权力的规制,便是名义宪法。就此而言,名义宪法是一部不能规制公权力的宪法。语义宪法并不是一件衣服,而是一种化妆,它不以规制权力为主旨,而是执掌权力的宣言和标志。 从宪法与国家权力的关系入手,着重实证分析的上述宪法分类,揭示了宪法中的核心因子是公权力,宪法问题就是权力规制问题,宪法恰是驯服公权力的工具。

  无论是近代还是现代的宪法,都是人类社会以公权力为思考对象的结果。英国宪法是英国人民致力于解放寡头政治 、消解王权统治的过程中实现的,一个个的特许状、自由大宪章及其确认书、权利请愿书以及权利法案,正是英国宪法成长的足迹,而这每一段对宪政建设意义非凡的历史,又都是以公权力问题为主题而展开的。美国宪法“本身是一个反抗中的民族在迫切需要的困境中硬给逼出来的” ,这个民族所反抗的正是宗主国无节制的专断权力 。事实上,独立革命的确将这一专制权力从北美大陆赶了出去,但它最大的贡献不在于此,在于它建构了公权力同时又规制了公权力。与此同时,这部世界上的第一部宪法宣扬了这样的观念:有限政府、高级法律(a higher law)支配常规立法、人权保障和违宪审查的观念 。美国宪政史极为明显地揭示了“宪法为解决宪法问题而存在”这一命题:独立革命摧毁了英国议会的专断统治,但《邦联条例》却未能如期的建立一个北美十三殖民地所需要的公权力,这最后是由美国现行宪法来解决的,并在南北战争后得到强化。公权力的问题,正是美国宪法产生和变迁的动因。其后的宪法史,也可以用这一主题来书写。

  宪法以控制政府管理权为核心内容,并且设立了限定政府管理权的宪政原则。这一原则是权力法定,它订明政府管理社会的权力必须源于宪法的设定,凡宪法未明确授予政府的管理权限,政府不得行使。这种限定以两种方式展开:一是明确列举政府管理权限的内容,并且列举即为限制,政府不得主张未列举的管理权,二是确认公民的基本权利,以间接和否定的方式限定政府管理权,即政府在管理社会时,其管理权的行使不得侵害公民的基本权利,否则越界即为无效。经由宪法的划定和限定,政府管理权便被置于一个可以评判的宪法空间之内,而在此空间之外,则为公民自治的领域。有论者不无睿智地指出:“宪法是公民社会的民法典,民法是市民社会的宪法典。” 质言之,宪法是政府管治与社会自治的界碑,任何社会管理体制的创新,均必须在宪法限定的范围内进行。然则,我国很多行业的管理部门,都强调“管理不留空白”。“管理不留空白”似乎已被有关公权力机关视为一项运用职权的基本原则和要求。如果在相关宪法原则指导下进行解释,“管理不留空白”明显体现了全权政府的色彩,与宪法理念和内容明显不一致。 按我国宪法的原则和精神,作为社会管理对象的全部空间是这样划分的:社会的全部活动空间都是属于国民的;国民通过制宪、进而立法,把一部分空间交给国家机构管理,同时把其余空间作为自由全部留给自己;在实际社会生活中,国民留给自己支配的自由空间进一步划分为两部分:一部分是作为公民的个人自由直接支配的空间;另一部分是由个人结合而成的各种社会组织自主支配的空间,更确切地说应该叫做自治空间。我国缺乏自主社会组织或市民社会,即使有少数这类介于公民与国家之间的组织,它们也没有应有的法律地位。因此,官方所说的社会管理空间,往往就是现有各级各类国家机关行使职权的空间。在法理上,政府的管理空间是受宪法原则和精神限制的,“管理不留空白”的口号,其真实法律含义是要求公权力的触手无处不在,可以从田野、街道一直延伸至村民的庭院和居民的楼道,甚至达到住宅的门口和卧室。这正是一系列严重侵犯公民权利的重大事件频发的真正原因。

  在当下,我国公民的个人自由或自我管理的空间被严重压缩,国家相对于作为整体的公民个人来说,其占有的社会管理空间硕大无比。原本应该在全部社会管理空间中占有相当比例的社会组织,因为政治环境,无法建立或者难以存续,事实上缺位,其留下的活动空间基本上被公权力所主宰。“管理不留空白”的逆宪法思维,造成了超强、超大的政府,危害无穷:极容易危害或侵犯公民个人自由和权利;形成高价政府,加重国民的负担,且使得全部财政很少能用于社会保障;公权力对市场无所不在的控制造成较大规模、极为普遍的贪腐;政府效率低下,(点击此处阅读下一页)

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